改革开放以来北京工业重要政策回顾

　　文/郭钧岐 裴映雪(北京市产业经济研究中心)

　　改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化，北京工业抓住机遇，积极应对，取得了很好的成绩。本文按照时间顺序和北京工业改革进程，将改革开放后北京工业的发展分为改革起步、攻坚克难、制度创新和转型升级四个阶段，并从企业改革发展、“首都经济”建设、工业结构调整、高新技术培育等方面，在全国宏观经济运行和经济体制改革的大背景下，回顾和梳理北京重要工业政策，在还原历史的同时，以期更好地推动北京工业改革与转型发展，为北京“四个中心”功能建设提供强有力的制度保障。

　　一、改革起步阶段(1978—1990年)

　　党的十一届三中全会以后，中国发生了翻天覆地的变化：一是党的工作重点从以阶级斗争为纲转到以经济建设为中心;二是体制上从单一的计划经济逐步开始向市场经济转变;三是对外政策上从封闭、半封闭向全面开放转变。党的路线方针政策的变化，给北京工业发展带来巨大的机遇。北京以国家的一系列方针政策为指引，坚持以经济建设为中心，工业建设大胆改革创新，探索“首都经济”新模式，取得了良好的成绩。

　　(一)厂长负责制改革由点到面，从试点试行到复制推广

　　1978年，北京恢复党委领导下的厂长负责制，并重新建立了企业各项规章制度。1984年，根据中共中央《关于经济体制改革的决定》要求，北京开始推广厂长负责制。1986年，中共中央、国务院颁发了《全民所有制工业企业职工代表大会条例》《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》三个条例，进一步规范厂长负责制。1988年，《中华人民共和国全民所有制工业企业法》对厂长负责制以法律形式加以确定。北京市属全民工业企业全面实行了厂长负责制，其他企业90%实行了厂长负责制，建立了经理、厂长行政全面指挥、党委思想政治领导、职工民主管理的新型领导体制。

　　(二)开始推进承包经济改革，增强企业自我发展能力

　　在国营企业中试行利润留成，改变高度集中的计划经济体制。1979年，国家开始推进企业承包经济改革。国务院批准首钢、北京内燃机总厂和北京清河毛纺织厂3户企业为全国第一批利润留成试点企业。国务院颁发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》《关于国营企业实行利润留成的规定》等文件，北京扩大试点工作，选定了110户重点骨干企业进行扩大企业自主经营权试点。1980年，北京市将试点企业调整为342户。这些企业的工业总产值占全市工业企业总产值的71%，上缴利润占全市工业企业上缴利润总额的94%。

　　实行利改税，扩大企业自主权。1980年，北京市人民政府批准首都钢铁公司、北京内燃机总厂等11户国营企业实行“独立核算、国家征税、自负盈亏”试点。1983年，国家财政部颁发《关于国营企业利改税试行办法》，北京国营工业企业开始实行第一步利改税，明确政府与企业的分配关系，把上缴利润改为按税法上缴利润。次年，北京开始实行第二步利改税。1986年，国务院批准北京内燃机总厂、北京清河毛纺织厂等10户企业进一步完善利改税改革试点方案，实行工资总额与上缴利税挂钩、按销售额的一定比例提取科研开发费。通过实行利改税，企业实现了独立核算，同时增强了企业自我改造、自我发展的能力。

　　承包经济改革在实践中摸索前进。1986年，北京在总结承包上缴财政指标合同和首钢承包经营责任制经验的基础上，提出了实行“两保一挂”承包经营责任制的思路，率先在北京第一机床厂等8个企业试点。1987年，北京全市地方预算内企业上缴利税增长8.3%，企业留利增长22.8%。首钢的企业承包经济改革在全国取得很大的影响，连续9年实现平均利润递增20%。通过实行承包制，国家财政收入增加，企业效益提高。

　　(三)企业分批进行恢复性整顿，探索发展“首都经济”

　　按1978年中共中央作出的《关于加快工业发展若干问题的决定(草案)》即《工业二十三条》要求，北京企业的恢复性整顿主要以普及大庆式企业为形式。1981年，北京市调整投资结构，先后制定了食品、纺织、家用电器、塑料、皮革等40多个行业近百余种重点产品的三年发展规划。1982年初，北京工业企业开始了全面整顿，以提高经济效益为中心，对企业各项工作进行综合治理。1985年，北京市提出要大力发展高技术、高效益、高附加值和物耗少、水耗少、占地少、污染少、运量少的“三高五少”产品，陆续建立了北京科海公司、北京京海集团公司、北京联想集团公司等民办高新科技企业。到1985年底，北京企业整顿工作全面完成。据验收合格的809个企业统计，产品标准覆盖率由整顿前的79.3%提高到98%。

　　(四)搬迁污染企业，高科技园区建设进入起步阶段

　　1980年，中央开始强调首都政治和文化“两个中心”的定位，中央书记处《关于首都建设方针的四项指示》提出，要把北京变成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流的城市。根据中央的四项指示，1981—1983年底，北京市关停并转企业302个。1983年，中共中央、国务院原则同意《北京市城市建设总体规划方案》，并指出北京工业建设的规模要严格控制，工业发展主要依靠技术进步。两年后，北京市8个城区近郊区有市属及区属企业877个，比1980年减少了81个，其中三环路内减少了48个。根据1983年《北京市城市建设总体规划方案》，为着重发展高精尖的、技术密集型的工业，1988年，国务院批准成立北京市高新技术产业开发试验区。它作为中关村科技园区的前身，是第一个国家级高新技术产业开发区。

　　二、攻坚克难阶段(1991—2000年)

　　进入20世纪90年代以后，北京工业改革深入开展。企业领导体制上大力推行承包制，企业经营管理上按照国家部署开展转换企业经营机制的工作，支持投资主体多元化的股份制公司发展，逐步建立现代企业制度。国有企业改革在北京工业改革的浪潮中向深层次发展，积极推动国有资产重组和授权经营，鼓励发展混合所有制经济。同时，按照中共中央和国务院对北京城市总体规划提出的要求，调整产业结构，着重发展“首都经济”。

　　(一)企业改革渐进式发展，逐步建立现代企业制度

　　企业承包经济改革持续推进，全民所有制企业开始转换经营机制。到1990年，大多数实行承包经营责任制企业的第一轮承包年已经到期。但“八五”计划规定，“八五”期间(1991—1995年)还要“继续坚持和完善企业承包经营责任制”。据此，在签订第二轮承包合同时，形成了综合配套的承包指标体系，调整了承包基数和上缴比例。北京贯彻落实国家政策的指示精神，进行了以转换企业经营机制为目的、实行以承包责任制为主体的多种经营形式的改革试点(简称“八条船”)，市政府发布《北京市全民所有制工业企业转换经营机制实施办法》。

　　这些政策虽然在增强企业活力方面起到过一定的作用，但是都没有从根本上改变承包制在增强企业活力方面的乏力状态。因此，要想增强企业活力，根本转变企业经营机制，靠实行承包制是做不到的，必须要深化企业的股份制公司制改革，建立现代企业制度。

　　探索股份制改造，增强企业经营活力。1991年，七届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》提出：“继续进行股份制试点，并抓紧制定有关法规”。股份制试点企业获得了较快的发展，到1991年底，全国共有各种类型的股份制试点企业3220家。1992年，北京开始探索股份制改造企业。例如，北京化学工业集团公司成立;双鹤药业A种股票公开发行;同仁堂科技发展股份有限公司在香港联交所创业板挂牌上市;“福田股份”股票上网定价发行;北京首钢股份有限公司召开创立大会暨首届股东大会。

　　推行现代企业制度，规范经营管理结构。北京市1995年开始实行现代企业制度的试点工作。为了促进提高国有资产经营效益和使用效果，1996年，市经委印发《北京市工业系统国有资产经营公司进行经营管理暂行意见》，完善企业内部管理机制，促进国有资产保值增值。随后，市委八届三次全会通过《中共北京市委关于贯彻党的十五届四中全会精神大力推进国有企业改革和发展的意见》，进一步明确了国有企业改革和发展的目标任务，北京市开始全面推行现代企业制度。截至2000年年底，北京地方工业共有国有大中型骨干企业58家，其中有49家企业按《公司法》完成改制工作。在国有骨干大中型企业外，累计完成市属大中型企业部分或整体改制113家，改制面达到40.5%。

　　(二)企业兼并破产、扭亏脱困、重组改制工作取得成效

　　企业破产工作开始起步。1997年，北京市开始政策性破产，市劳动局出台《关于企业破产涉及劳动工作有关问题的通知》，北京毛条厂是第一家破产的市属工业企业。2000年，市财政局印发《北京市破产准备金管理使用暂行办法》。同年，市经委出台《北京市国有企业破产工作暂行规定》和《北京市企业兼并工作暂行规定》。全市共实施企业破产项目134项，涉及企业总资产49.9亿元，总负债70.6亿元，核销银行呆坏账额度44亿元，涉及职工5.7万人。

　　围绕三年“脱困”目标，企业脱困工作取得成效，购并重组有所突破。北京市政府印发了《关于北京市国有工业企业三年改革调整方案》，以结构调整为重点，对企业扭亏脱困制定了严格的奖惩办法。跨地区、跨部门、跨所有制的购并重组有所突破，债转股工作进展顺利，至此，北京市列入国家经贸委债转股建议名单的转股金额已完成了94.5%，签约转股金额达到166.2亿元。截至2000年年底，在北京市列入静态考核目标的114家国有大中型亏损企业中，有92家扭亏脱困或通过破产兼并销号，扭亏面达到80.7%。

　　(三)构建以公有制为主体、多种经济成份共同发展的经济格局

　　1998年，市政府批转市计委、市体改委、市工商局等部门《关于鼓励本市个体私营经济发展若干意见》。2000年，《个人独资企业法》和《个人独资企业登记管理办法》开始施行，全国首家独资企业“北京知本家投资顾问事务所”在京注册。以股份制经济为主的混合所有制经济、个体私营经济等其他所有制显示出生机和活力。截至2000年，私营企业已发展到10.3万个，个体工商户24.4万户;北京市社会消费品零售额中，非公有制经济占53.6%;外商控股企业完成工业总产值1168.3亿元，占全市规模以上工业总产值的41.1%。

　　(四)着重发展“首都经济”，大力培育高技术产业

　　1997年，北京市政府提出大力发展首都经济，并提出首都经济的核心是高新技术产业，确定北京工业发展新格局。开始建设“两城一街”，即电子城、建材城和纺织一条街，对老工业基地实施连片开发改造，在较高起点上形成新的产业群。1999年，市政府印发《北京市关于进一步促进高新技术产业发展的若干政策》和《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的意见》，重点支持电子信息、光机电一体化、生物工程和新医药、新材料、环保等高新技术产业发展。截至2000年底，北京高新技术产业实现增加值213.5亿元，占全市工业增加值的比重为28.9%，高新技术产业对工业经济增长的贡献率在60%以上。

　　(五)着力调整产业结构，加快高科技园区建设

　　党的十四大召开后，北京在大力培育高技术产业的过程中，加快高科技园区建设。1992年后，北京经济技术开发区成立，各区县也相继成立科技园区、开发区和工业小区(简称“三区”)，使北京工业及高科技园区达到28个。1994年，北京经济技术开发区被国务院批准为北京唯一的国家级经济技术开发区。1999年，国务院原则同意《加快建设中关村科技园区的请示》中关于加快建设中关村科技园区的意见和关于中关村科技园区的发展规划，中关村科技园区形成 “一区五园”的空间格局，北京市高新技术产业开发试验区更名为中关村科技园区。2000年，“三区”共完成现价总产值1348.7亿元，利润总额119.1亿元。“三区”的建设为北京市城区工业“退二进三”和“退四进二”的工业布局调整和经济协调发展提供了有效空间，为科学合理安排北京的工业布局提供了一条可行之路。

　　三、制度创新阶段(2001—2010年)

　　进入新世纪以后，北京市的工业改革也沿着新型工业化道路快步前进，从以政策调整为主转向以制度创新为主，工业发展进入了一个新阶段。这一阶段，北京国有企业的改革步伐加快，同时鼓励、引导、规范个体和私营经济发展。在新型工业化发展过程中，北京一方面大力优化工业结构，另一方面深化搬迁调整，全面推进工业节能减排和淘汰落后产能工作。北京工业发展取得了一系列成绩，为“十二五”时期的发展奠定了良好的基础。

　　(一)国有大中型企业公司制改革基本完成，进一步推进改制重组

　　2001年，市经委、市体改办出台《关于贯彻执行国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范的实施意见》和《关于本市国有大中型企业建立现代企业制度指导意见》，提出加大结构调整和资产重组力度，在重组中推进国有大中型企业建立现代企业制度。截至2002年底，全市498家国有大中型企业中，除经认定不具备改制条件的66家企业外，其余432家符合条件的国有大中型企业中有401家完成公司制改造，占总数的92.82%。

　　国企改革取得了一定的进展，但国有企业仍然存在管理层级过多、企业重组和股份制改造步伐相对缓慢的问题。在此基础上，2004年北京印发《关于加快推进国有企业重组改制的指导意见》，指出“有进有退”，力争用三年左右时间基本完成国有企业的重组改制的要求。截至2005年底，471户企业完成重组改制，占具备改制条件企业的51.8%。

　　(二)放宽非公有制经济市场准入，鼓励个体和私营经济发展

　　为鼓励个体和私营经济的发展，2001年市计委印发《北京市“十五”时期个体、私营经济发展规划》，北京市第十一届人民代表大会常务委员会通过《北京市促进私营个体经济发展条例》。2006年，市政府印发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的意见》，提出要放宽非公有制经济市场准入，加大对非公有制经济的财税金融支持。截至2010年底，私营工业企业2465家，占内资企业的44.5%，股份合作工业企业262家，占内资企业的4.7%。

　　(三)推进工业结构优化升级，振兴现代制造业

　　按照北京要率先基本实现社会主义现代化的总体目标，新世纪北京工业要紧紧围绕“新三步走”的发展战略，发展首都经济，构建新的产业群体。2001年，市政府发布《北京市“十五”时期工业发展规划》，提出要积极培育生物工程及新医药产业等高新技术产业。2003年，市委市政府发布《关于振兴北京市现代制造业的意见》，提出重点发展四大产业、建设四大基地、扶持十大产品。2006年，北京市工业促进局发布《北京市“十一五”时期工业发展规划》，提出要大力发展高新技术产业、适度发展现代制造业、推进基础产业调整升级、坚决淘汰落后产业。2010年，北京现代制造业实现工业增加值1082.3亿元，占工业增加值的39.3%;高技术制造业实现工业总产值(当年价格)3004.9亿元，较2001年增幅达146%。

　　(四)深化搬迁调整，全面推进工业节能减排和淘汰落后产能工作

　　2001年，市政府发布《2001—2005年北京工业发展规划》，提出要重点实施市中心区及周边地区的搬迁工作。2001—2005年，北京市累计搬迁企业141家，腾退工业用地面积879万平方米。全市城区、近郊、远郊三类区域工业总量比重，由2001年的12∶51∶37变化为10∶34∶56。2005年，国务院批准首钢实施搬迁、结构调整和环境治理方案，首钢搬迁工作正式开始。2007年，八部门联合发布《北京市关于加快退出高污染、高耗能、高耗水工业企业的意见》，50家企业退出“三高”生产。北京焦化厂关停，北京有机化工厂、化工二厂等企业分别进入停产准备和实施阶段。

　　(五)明确产业布局方向，高科技园区建设蓬勃发展

　　划分城市功能区，开发区清理整合。2004年，按照《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》的总体要求，北京市对原有的470个开发区进行清理整顿，削减至28个。2006年，按照国务院批准的《清理整顿开发区的审核原则和标准》，全市开发区进一步整合，原计划保留的28个开发区最终整合为19个，其中，国家级开发区3个，市级开发区16个。

　　亦庄成为现代制造业聚集区，产业呈集群式发展。为适应新的定位和发展需要，推动开发区向综合产业新城转变，编制了《亦庄新城规划(2005—2020)》。2010年，经济技术开发区实现税收收入212.3亿元，营收收入3735.8亿元，工业总产值2228.7亿元，形成以诺基亚为龙头的通信产业集群，以京东方为龙头的显示产业集群，以中芯国际为龙头的微电子产业集群，以通用电气为龙头的医疗设备产业集群，以拜耳为龙头的生物医药产业集群以及以北京奔驰为龙头的汽车产业集群。

　　中关村成为中国首个国家级自主创新示范区，对北京经济增长贡献突出。2006年，经国务院批准，中关村科技园区成为国家级开发区，调整后的中关村科技园区形成了“一区十园”的空间格局。2009年，经国务院批复，中关村成为中国首个国家级自主创新示范区。2010年，北京印发《建设中关村国家自主创新示范区行动计划(2010—2012年)》，推动中关村示范区发展成为国际一流的科技园区。中关村国家自主创新示范区入园企业总收入1.59万亿元，约占全国高新区收入的1/6;实现增加值2615.1亿元，对全市经济增长的贡献率达到17.9%，在全市地区生产总值中占18.5%。

　　四、转型升级阶段(2011年至今)

　　2011年以后，北京工业迈入转型升级的新阶段。北京牢牢把握首都城市战略定位，主动适应经济发展新常态，全面完成市属国有企业公司制改革，规范有序发展混合所有制经济。这一阶段，北京一方面实施创新驱动发展战略，着力构建高精尖经济结构，落实京津冀协同发展战略;另一方面有序疏解非首都功能，关停淘汰一批不符合功能定位的企业。同时大力优化营商环境，致力于消除对民营经济的各种隐性壁垒。

　　(一)加快国有企业经济转型升级，形成改革制度体系

　　面对经济新常态的新形势，我国国企经济转型升级已经成为必然的趋势。作为国企改革中的排头兵，2014年北京出台《关于全面深化市属国资国企改革的意见》及一系列配套文件，即“1 + 18”政策，改革制度体系基本形成。2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》出台以后，关于国企改革的“1+N”政策体系逐步形成。经过新一轮的国企改革，北京国有资本集中度大幅提高，80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域，大大加快了国企经济转型升级的进程。

　　(二)加快发展混合所有制经济，着力优化营商环境

　　北京加快发展混合所有制经济，2015年发布《北京市人民政府关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的实施意见》指出，在重点领域积极引入社会资本参股国有资本投资项目。2018年，北京发布《北京市进一步优化营商环境行动计划(2018年—2020年)》，提出充分调动民营企业积极性，支持发展混合所有制经济，积极推进国有企业经营性业务板块混合所有制改革。此后，北京市27个单位联合制定了一批优化营商环境的政策措施，形成了“9+N”的政策体系，在企业跨境贸易、开办企业时效、社会投资建设项目审批、缴纳税费、登记财产、获得信贷等方面，进一步精简了环节、时间、费用。

　　(三)落实首都战略定位，着力构建“高精尖”经济结构

　　党的十八大以来，习近平总书记对北京走“高精尖”发展之路提出了明确要求。2014年，总书记在视察首都工作时提出，“北京要放弃‘大而全’的经济体系”“要构建‘高精尖’的经济结构”，使经济发展更好服务于城市战略定位。2017年2月，习近平总书记再次视察北京并发表重要讲话，为新时期北京工业发展指明了方向。同年，北京颁布了《北京市加快科技创新构建高精尖经济结构系列政策(“10+3”政策)》，明确产业发展的总体要求、主要任务和保障措施，将新一代信息技术、集成电路、医药健康、智能装备、节能环保、新能源智能汽车、新材料、人工智能、软件和信息服务业、科技服务业十个产业作为重点发展的高精尖产业。

　　(四)优化产业布局，推动京津冀协同发展

　　这一时期，京津冀协同发展迈出坚实的步伐。2015年,中央政治局通过《京津冀协同发展规划纲要》。2016年，为引导京津冀地区合理有序承接产业转移，优化产业布局，加快产业结构调整和转型升级步伐，工业和信息化部、北京市人民政府、天津市人民政府、河北省人民政府联合编制了《京津冀产业转移指南》。2017年，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区的消息正式公布。至此，京津冀协同发展的战略布局基本完成。京津冀三地协同效应明显，产业升级转移持续加强，北京在其中发挥了中流砥柱的作用。

　　(五)推进制造业转型升级，加强科技创新

　　新一轮科技革命和产业变革与我国加快转变经济发展方式形成历史性交汇，为抓住这一重大历史机遇，2015年国务院正式印发《中国制造2025》，提出通过“三步走”实现制造强国的战略目标。同年，北京发布《<中国制造2025>北京行动纲要》，以此推动北京制造业转型升级，加快构建高精尖经济结构，努力建设全国科技创新中心。为深入推进工业创新发展，推动“北京制造”向“北京创造”转型，2017年，北京印发《北京市“十三五”时期工业转型升级规划》。同年，为贯彻落实习近平总书记两次视察北京的重要讲话精神，北京市发布《北京城市总体规划(2016年—2035年)》，明确了“四个中心”的定位和工业布局调整的方向，“三城一区”成为北京建设全国科技创新中心的主战场。

　　(六)有序疏解非首都功能，深化工业污染治理

　　北京着力落实首都城市战略定位，淘汰与首都功能定位不相符的行业企业，深化污染治理。2011年，发布了《北京市清洁空气行动计划(2011-2015年大气污染控制措施)》，创新经济补偿与鼓励政策，加强环境监管，限制高污染行业发展。2014年，研究制定了《北京市新增产业的禁止和限制目录》，确定禁止及限制发展的行业类型，推动产业发展由“大而全”向“高精尖”转变。2017年，制定了《北京市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录》，提出了《北京市“十三五”时期环境噪声污染防治工作方案》，继续推进工业结构布局调整和非首都功能疏解，淘汰退出噪声污染严重的工业企业。

　　改革开放后，是北京经济社会快速发展的时代，也是北京工业从计划经济走向市场经济、从规模速度型发展转向提质增效型发展的时代。回顾改革开放后北京工业的发展历程，北京工业改革在实践中探索前进，北京工业不断发展壮大，总体实现良好发展。当前，北京工业加快进入减量集约、创新发展的新阶段，焕发出前所未有的新活力。北京工业的高质量、高速度发展，为我国的经济建设做出了重要贡献。

　　展望未来，北京工业还将不断发展壮大，工业将是全市创新驱动、经济转型升级的重要支撑。随着首都产业结构的战略性调整，经济发展从追求规模速度到聚焦质量效益的转变，北京工业提质增效效果将加快显现，高技术产业成为北京工业增长的重要支撑，并引领北京工业向着高端化迈进。北京工业将按照城市总规勾勒的宏伟蓝图，加快实现由“北京制造”向“北京创造”的根本转变，推动京津冀协同发展战略，为北京“四个中心”建设和城市发展贡献新力量。