从广东实践看深化开放创新的改革重点与发展思路

　　文/熊鸿儒(国务院发展研究中心创新发展研究部)

　　推动形成深度融合的开放创新局面，关键要依靠改革来破解各种体制机制性壁垒。改革的有效推进离不开地方的主动性和创造性。广东省近几年在推动创新改革试验进程中，为增强创新资源的全球配置能力、深化粤港澳合作、打造开放型区域创新体系，探索形成了一些颇具成效的改革举措。其中，加快高层次人才引进和高等教育系统国际化，促进粤港澳科技创新合作机制创新，推动政府转型、优化市场环境等方面的改革经验具有一定的代表性。广东的改革经验表明，探索深化开放创新的有效模式，至少要在提升本地创新环境的国际竞争力、打破创新要素跨境流动壁垒、强化地方政策配套和激励机制等方面，谋求改革的重点突破和精耕细作。建议国家加强面向开放创新的改革试点和政策评估工作，切实增强改革的地方积极性和实际效果。

　　系统推进创新改革是从根本上激发创新活力、落实创新驱动发展的长效机制。伴随我国创新发展的阶段跃迁和全球创新格局的多极化、网络化趋势，我国创新体系的开放水平亟待提升。要推动形成深度融合的开放创新局面，关键是依靠改革来破解各种体制机制性壁垒。除了顶层设计，改革的有效推进离不开地方的主动性和创造性。广东省近几年在推动区域系统创新改革试验的过程中，围绕增强创新资源的全球配置能力、深化粤港澳创新合作、打造开放型区域创新体系等目标，探索形成了一些颇具成效的改革举措，为我国全方位推进开放创新提供了有益的经验参考。

　　一、新形势下的开放创新需要相适宜的体制机制和政策环境

　　(一)开放创新趋势加速，对国家和区域创新体系的转型提出了新要求

　　近些年，研发和创新活动的全球化布局趋势不断加速。伴随信息、技术、人才、资本等要素跨境流动的活跃，多数国家都重视以全球视野推动创新，开放创新的影响范围和作用效果持续扩大。对一个国家或地区而言，开放创新意味着抓住全球创新要素加速流动的战略机遇，有效吸收、利用或整合外部创新资源，在融入全球创新网络的同时，提升本地的创新质量和效率，赢得新的竞争优势。能否实现高水平的开放创新，很大程度上取决于一个国家或区域创新体系的开放性、创新制度的包容性以及创新环境的友好性。

　　合理的政府干预和政策支撑不仅有助于打破传统“封闭创新”下的制度依赖、为开放创新铺平道路，还可以更好地促进市场机制对创新体系转型的内生驱动。政府要主动顺应开放创新趋势，加快构建适宜的体制机制及政策环境。一般而言，在人才流动、基础研究、技术及设备进出口、资本流动、财税政策、营商环境、产业准入及市场规制等多个方面提供制度保障，可以加速本地创新资源的多样性和流动性，促进深度融合的双向互动(引进来、走出去)。政府还应利用好现代国际规则，加快国际创新合作，提升配置全球创新资源、参与全球创新治理的水平。

　　(二)我国尚未形成深度融合的开放创新局面，顶层设计的落地亟需基层的改革探索

　　必须清醒地认识到，当前我国创新体系的开放潜力还远未发挥，开放水平亟待提升，开放创新的机制建设仍处于起步阶段。无论是创新环境、制度与国际规则的接轨程度，还是全球创新资源的利用水平以及在全球创新治理体系中的话语权，都难以满足转型期创新驱动发展的紧迫需求，与新兴创新大国地位也不相匹配。国内有关创新要素流动、创新人才引进、资本管制、知识产权以及国际合作等方面的制度与政策尚不完善。如，外籍人才的长期签证、创业就业仍受严格管制，配套的公共服务也难以跟上。国内多数公共科技计划的对外开放程度还相对有限，本土机构参与国际科技合作的深度也不足。投融资体制、知识产权保护、营商环境质量的改善进度仍未跟上创新全球化的步伐。

　　推动建立深度融合的开放创新机制已迫在眉睫，改革成为关键驱动力。自党的十八大明确提出“以全球视野谋划和推动创新”起，从《关于深化体制机制改革，加快实施创新驱动发展战略的若干意见》到《深化科技体制改革实施方案》，再到《国家创新驱动发展战略纲要》，推动开放创新的改革思路和战略举措不断明晰。“创新”和“开放”也同时成为“十三五”时期我国五大发展理念，彰显了高水平开放和高质量创新协调发展的重要性。十九大报告更是明确指出，开放带来进步，封闭必然落后;中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。对地方而言，必须依靠全面深化改革，加强创新能力开放合作，形成深度融合、协同发展的区域开放创新格局十分重要。我国创新体系转型离不开打造各具特色的区域创新体系，全方位推进开放创新必须充分激发地方层面的主动性和创造性。2015年9月，在八个区域系统启动的“全面创新改革试验”中，探索深化开放创新的有效模式成为主要任务之一。这些地方的改革探索为推动包括开放创新在内的一系列创新驱动发展顶层设计提供了总结试错经验、推广管用政策的实践基础。

　　二、广东探索深化开放创新的改革探索

　　(一)广东推动创新改革试验的基本情况

　　近些年，在适应和引领经济新常态的创新改革上，广东立足于本地实际和已有先发优势，进一步强化了改革的系统性、有序性，在一些“牛鼻子”问题上谋求突破。作为系统推进全面创新改革试验的八个区域之一，广东此轮改革的主要目标是围绕建立开放型区域创新体系和粤港澳创新圈，率先形成符合创新驱动发展要求的制度环境和政策体系，构建起创新型经济体系框架。之所以将“开放创新”摆在改革攻坚的关键位置，与广东独特的区位禀赋和经济基础、长期形成的发展模式和制度环境息息相关。自2015年6月起，广东建立了最高层级的领导协调机制和日常联络协调机制，起草完成试验方案，并按照“边报批、边改革、边推进、边落实”的原则，在申报过程中就同步推进改革试验。方案得到批复后，广东进一步梳理出116项改革举措(即行动计划)。至2016年底，已有98项改革事项落地实施，占总数约85%，部分改革走在了全国前列;其中，16项国家授权改革事项中有11项落地实施，100项省属权限改革事项中也有87项落地实施。围绕开放创新，从省级部门到各地市，一系列改革举措和配套政策相继推出。相关改革事项涉及七大方面、24项具体改革举措，占到全部改革事项约21%。改革没有盲目“铺摊子”、也避免陷入“碎片化”，而是抓住了广东近些年创新发展中比较棘手，特别是地方层面难以有效推动的瓶颈性问题和关键制度短板寻求重点突破。相关举措主要集中在人才政策(9项，占比37.5%)、教育政策(4项，占比16.7%)、科技创新合作(6项，占比25%)以及相关的制度环境建设(5项，占比20.8%)等。

　　总体看，广东在这一轮创新改革试验中非常注重改革的推进方式与实际效果。包括：加大统筹力度和健全工作台账机制以跟踪、协调;抓住重点领域突破(如开放合作、人才驱动);主动争取中央层面政策支持，坚持“成熟一项、实施一项”;高度重视督查评估，及时梳理和总结、推广。同时，也注重与已有的国家自主创新示范区、国家综合配套改革试验区、自由贸易试验区等工作进行有效衔接。

　　(二)探索深化开放创新的主要做法及经验

　　1.人才引进、教育领域的创新改革最为突出

　　与国际上最领先的区域创新集群相比，广东在集聚全球高端创新资源上相对落后，特别是在高层次的人才资源和高质量的高校及科研基础方面。为此，由省委组织部、省人社厅、教育厅、科技厅、公安厅等多个部门牵头，针对高层次人才引进、外籍人员来粤就业创业、扩大中外合作办学自主权等改革“呼声”较高的领域，出台了一系列新举措。

　　外籍人才出入境改革具有突破性。广东出台的16项出入境政策措施在2016年6月得到公安部正式批复，涉及外国人签证、停留居留证件、永久居留证签发等方面;主要解决外籍高层次人才、留学归国创业外籍华人、外籍青年学生和投资人员等四类外籍群体的迫切需求。与此前公安部批复北京、上海、福建等三地的政策相比，广东的改革举措有了新的更大突破(主要表现在四个方面：一是在广东省居留的外籍高层次人才和港澳台高层次人才，可以聘雇外籍家政人员;二是在广东出生或原户籍为广东的外籍华人可以办理5年以内签证、停居留证件;三是因紧急事由来粤就读的中小学校外国学生，可申请办理口岸签证和居留证件;四是对在广东自贸区投资额达100万美元〈鼓励类产业投资达50万美元〉以上且纳税良好的外国人，可申请在华永久居留)。相关改革得到了省内创新型企业和外籍人才、华侨的积极响应：据省公安厅统计，出入境管理部门在不到3个月内就受理批准了符合16项出入境政策措施条件的签证证件超过700人次。与此同时，广东还将已有的“珠江人才计划”“特支计划”“扬帆计划”及“孔雀计划”等一系列 “老政策”与“新改革”进行有效衔接，互补形成具有国际竞争力的高层次人才引进政策体系。在广东116项创新改革事项中，涉及人才体制机制的多达36项，占比近1/3。这些改革主要面向过去改革尚未破题或执行效果不佳的领域，涉及人才流动与评价、激励机制及收益分配等;多数为省级权限的改革事项，体现了地方改革的主动性。

　　教育领域的改革也颇具代表性。广东通过深化省级政府教育统筹综合改革，在人事制度、科研评价、经费统筹、国际交流等方面有了实质性的突破，极大地激发了高校创新活力。其中，扩大中外合作办学自主权和高教系统国际化的改革成效显著。目前，包括广东以色列理工学院、深圳北理莫斯科大学、香港中文大学(深圳)、清华伯克利深圳学院等在内的数十家世界一流大学在粤快速集聚。

　　2.粤港澳科技创新合作的制度创新是另一大亮点

　　广东毗邻港澳的独特地缘禀赋决定了粤港澳深度合作的战略重要性，近些年以科技创新合作为牵引的改革为培育世界级湾区经济奠定了重要基础。以推动三地政府建立多个高层协调会议(主要包括“内地与香港科技合作委员会”“内地与澳门科技合作委员会”、粤港高新技术合作专责小组等)机制为基础，广东推动了一系列旨在促进技术、人才、产业等创新资源深度融合的制度创新。

　　破解粤港间创新要素流动不畅的改革最具代表性。近些年，粤港两地创新合作一直面临多项要素流动的难题，如：科研经费难以跨境使用、两地人才不能互认专业资格、研发设备出入境手续繁杂且关税较重等。为此，省港澳办、科技厅牵头推动了地方创新券和研发经费的跨三地使用制度;进一步完善粤港联合研发资助计划，并将实施范围扩大到珠三角9市。同时，广东还支持香港高校和科研机构在粤设立“新型研发机构”并同等享受初创补贴、进口科研仪器设备减免税等优惠政策;省商务厅也牵头制定了简化研发用途设备和样本、样品进出口手续的新规定。此外，广州南沙、深圳前海、珠海横琴三大自贸区平台的作用得到充分发挥，在加快推进粤港澳职业资格互认试点改革(如，2016年底，广东自贸区就形成了《关于我省认定香港专业能力评估证书、澳门职业技能证书第一批目录清单的公告》，目录涉及香港地区5个职业11个级别、澳门地区13个职业28个级别)、优化科技型企业非贸付汇办理流程等方面成效显著。

　　推动粤港两地成果转移转化的改革也不断深化。除了加快实施《粤港共建科技创新平台协议》和《粤港产学研合作框架协议》，省科技厅、发改委、经信委等部门联合推出了一系列激励性改革举措。如，将港方在粤研发机构纳入广东创新体系，支持参与省内科技计划、共建高新区和粤港研发生产一体化基地;在生物医药、智能制造、电子信息等领域联合设立产学研创新联盟等。省商务厅、港澳办、自贸办等还支持CEPA协议下港澳人才服务提供商设立独立机构并享受国民待遇，扩大对香港科技中介机构在粤提供专业服务的支持力度，多渠道共建两地共享的科技信息服务平台。

　　从更广泛的合作机制创新来看，为应对三地长期存在前置审批瓶颈多、区域合作权限难以平衡、体制机制差异大、利益协调机制不明确等挑战，广东省政府主动联合香港、澳门特区主管部门梳理现行政策，做实CEPA合作框架，完善联席会议机制，在重大合作事项上积极争取中央支持。

　　3.推动政府转型、优化创新环境是延续过往改革的成功经验延续，也是深化开放创新的保障

　　广东一直非常重视推动简政放权、转变政府职能，这一轮创新改革不仅延续了过往的成功经验，还专门针对深化开放创新所必需的制度条件探索了新的经验。

　　率先推动商事制度改革，进一步改善营商环境，增强本地创新生态的国际竞争力。如，深圳市全面推广了“多证合一、一照一码”的登记模式，极大地激发了创新创业活力。改革以来新增商事主体年均增长近30%，增量超过前30年的总量;2016年累计高达265万户。商事主体总量和每千人拥有商事主体数量位居全国大中型城市第一，创业密度高居全国首位。又如，广州南沙自贸区在促进贸易、投资便利化方面的改革举措具有代表性，包括“互联网+政务服务”“智慧口岸”下的大通关体系、统一规范信息平台和法律服务、加强事中事后监管等一批系统集成的改革举措。

　　全面启动知识产权“三审合一”改革试点，建立多家国家知识产权快速维权中心，强化知识产权保护。广东是继上海之后的第二个全国试点地区，全省已拥有35个一般知识产权案件管辖权的基层法院，特别是以广州知识产权法院为代表。已有的5家国家知识产权快速维权中心(占全国一半)通过搭建集专利申请、维权援助、调解执法等于一体的一站式综合服务平台，开拓专利申请、授权快速通道，如外观设计专利授权周期从原来的3～4个月缩短为一周左右。

　　支持跨境科技金融，为本地创新创业利用海外资本破解制度壁垒。如，省商务厅一方面注重利用“走出去”专项公共资金，对企业赴境外开展研发活动、建立合作网络或开展研发投资等予以适度激励，另一方面还牵头开展并购贷款和股权质押贷款业务的机制改革，鼓励企业通过参股控股、联合研发、专利交叉许可等方式加强国际研发合作。吸引海外天使投资人、创投基金、股权投资基金落户广东，鼓励民间资本参设海外创投基金等相关促进政策也逐步落地。

　　此外，在各地市层面，通过行政权限下放、建立国际创新合作平台，很多改革的配套政策相继推出，为改革落地提供了保障。如，广东已在国内率先形成了“N+多”(若干个综合性国际合作园区、一大批专业性合作园区)(主要包括：中新〈广州〉知识城、中德〈佛山〉工业服务区、中美〈江门〉先进制造业合作园、中以〈东莞〉国际科技合作产业园、中瑞〈中山〉产业园等)的区域性开放创新合作网络——这些创新合作园区并非简单照搬过往招商引资逻辑下的工业园模式，而是以对标模式与制度、强化研发合作和技能人才培训等方式的“向外借力”，在创新利用外资方式的同时促进本地传统产业转型升级。

　　三、构建深度融合的开放创新机制，加快推动制度型开放

　　围绕深化开放创新、打造开放型区域创新体系，广东近些年推动的一系列创新改革不仅为构建世界级的创新集群——粤港澳大湾区奠定了重要基础，也为我国区域层面(特别是跨区域系统)建立高水平的开放创新机制提供了参考。依靠改革的重点突破、有序推进和政策配套，广东在加快外籍人才引进、推动高教系统国际化，加速粤港澳科技创新合作以及进一步促进政府转型、优化创新环境等方面的体制机制性改革积累了不少有代表性的经验。

　　广东的改革经验表明，推动高水平的开放创新，至少要优化三个方面的制度供给。一是营造适应于开放条件下创新创业的生态系统和市场环境(包括知识产权保护、营商便利化、监管方式法治化和灵活性等)，提升本地创新环境对全球高质量创新资源(特别是人才、技术及教育资源)的吸引力和集聚力。二是打破制约要素跨境流动的制度壁垒，在跨区域系统内打通多层次的创新合作渠道或平台，加速本地与外部创新资源的融合。三是从本地实际出发，针对有效的开放创新模式给予充分激励，注重改革的包容性、协调性以及配套政策的精细化、互补性，及时开展效果评价和推广。

　　目前我国开放创新领域的改革仍在探索之中，各地政策落实及改革进展差异也较大。有必要在推进部分区域全面创新改革试验、自主创新示范区以及自贸区建设等基础上，进一步强化开放创新的改革探索及政策效果评估。中央政府及相关主管部门应对地方改革充分授权，健全改革的矫正机制和容错机制，切实增强改革的地方积极性。同时，为强化实际效果，要加强改革的精耕细作和配套政策细化。特别是聚焦少数关键领域，集中突破“牛鼻子”问题，如：开放条件下促进人才、资本等创新要素跨境流动的管理体制，进一步改善与国际接轨的营商环境和创新生态，推动外资研发机构更好地融入中国创新体系等，加快实现从商品和要素的流动型开放向规则等制度型开放转变。