黄宁、孙寒、薛美慧｜新时期中国科技外交的转型

       科技外交是全球化环境下科技发展与国际交往两个领域不断相互影响、相互交织的产物。进入21世纪以来，美国、德国、英国、日本、法国等发达国家均将科技外交作为一项政策议程来积极推进，以帮助实现吸引国际科技资源、提升对外影响力、应对全球挑战等目标。

      中国并没有专门的科技外交政策。中国的政策文件中很少正式使用“科技外交”这一概念。中国的科技外交实际由分散在科技、外交、经贸等领域的相关政策共同组成。随着科技愈发成为国际关系中的关键因素，科技外交在中国对外交往中的重要性迅速凸显。事实上，近年来中国的科技外交已经进入关键的转型阶段。只不过，由于中国科技外交相关政策的非系统性、非明示性，这种转型并不容易被直接观察到。

      一、中国科技外交转型的主要表现

      （一）科技外交伙伴的扩展

      由于全球科技资源集中在发达国家，加强与发达国家的科技关系是各国（尤其是发展中国家如印度、土耳其等）科技外交的优先事项。中国以往的科技外交伙伴也主要是发达国家。但近年中国科技外交伙伴更多扩展到发展中国家，特别是新兴国家和“一带一路”共建国家。

      2018年在金砖合作机制下，中国倡议建设金砖国家新工业革命伙伴关系，以加强相关政策的协调，并就尖端技术和技能强化人力资源合作。中国还发起建立金砖国家技术转移中心，这是金砖国家首个技术转移官方合作机制。

      中国尤其重视面向“一带一路”共建国家的科技外交。在2017年的“一带一路”国际合作高峰论坛上，中国领导人提出，要将“一带一路”建成创新之路，启动共建“一带一路”科技创新行动计划。“一带一路”科技创新行动计划主要在科技人文交流、共建联合实验室、科技园区合作、技术转移四个方面开展合作。根据2023年首届“一带一路”科技交流大会发布的数据，目前中国已与80多个共建国家签署政府间科技合作协定，共建50多家“一带一路”联合实验室，在共建国家建成20多个农业技术示范中心和70多个海外产业园，建设了9个跨国技术转移中心，累计举办技术交流对接活动300余场，促进千余项合作项目落地。

      中国科技外交伙伴的扩展，导致了中国科技外交内涵的变化。由于发达国家与发展中国家科技实力的差异，中国面向这两类国家的科技外交的内涵也有所差别。发达国家在很多领域的科技实力仍显著领先于中国。与发达国家的科技合作，通过贴近研发前沿、获取新兴技术、扩大技术市场、吸引高技术人才和投资（Flink et al.，2010），更容易对中国产生技术外溢。因此，中国面向发达国家的科技外交，侧重于“为了科技的外交”（diplomacy for S&T），即通过外交促进联合研发和人员交流，从而促进中国科技能力的提升。而发展中国家的科技实力普遍较弱，在很多领域甚至落后于中国。与发展中国家的科技合作，很难直接促进中国科技实力的提升，反而越来越多地表现为中国对外科技援助的形式。其中一些“南南合作”形式的科技外交，致力于帮助发展中国家应对气候变化等全球挑战，可以为中国带来改善国际形象、扩大市场准入等外交利益。因此，中国面向发展中国家的科技外交，侧重于“为了外交的科技”（S&T for diplomacy），即借助国际科技合作改善和加强外交关系。整体来看，随着中国科技外交伙伴的扩展，中国科技外交的内涵也从“为了科技的外交”扩展到“为了外交的科技”。

      （二）科技外交模式的调整

      由于科技基础薄弱，中国科技外交的起步较晚。科技外交需要遵循渐进发展的普遍规律，必须通过不断积累经验、积聚资源逐步完善和成熟。在科技外交发展初期，适合开展具体的、单项的国际科技合作活动（如科技项目合作、科技人员交流）。这类活动的门槛较低，结果比较可控。这类活动可统称为“要素型科技外交”，其载体主要是项目、资金、人员、设备、信息等要素。随着科技外交的发展逐渐成熟，才可以开展相对系统的、抽象的国际科技合作活动（如科技规则制定、科研伦理治理）。这类活动的门槛较高，结果较难预期。这类活动可统称为“规则型科技外交”，其载体主要是规则、制度、理念、价值观等。

      中国科技外交模式逐渐从要素型科技外交转向规则型科技外交。一方面，中国政府明确显露出参与国际科技规则制定的意愿，并尝试提出新的科技治理理念。《“十三五”国家科技创新规划》提出，“积极参与重大国际科技合作规则制定”“主动设置全球性议题”。在2021年中关村论坛上，中国领导人倡议“塑造科技向善理念，完善全球科技治理”。2021年中国领导人在第七十六届联合国大会上提出《全球发展倡议》，其中专门倡议“打造开放、公平、公正、非歧视的科技发展环境”。另一方面，中国开始实质性参与到国际科技规则制定中。中国作为联合国教科文组织的重要成员，与其他成员合力推动了2021年《开放科学建议书》的通过。中国还参与制定了2021年联合国教科文组织发布的《人工智能伦理建议书》，并将中国2019年《新一代人工智能治理原则》及2021年《新一代人工智能伦理规范》中的“和谐共生”“可持续发展”理念融入《人工智能伦理建议书》中。

      要素型科技外交与规则型科技外交的区别，除了载体不同以外，还有渠道的差异。要素型科技外交往往在双边渠道开展，而规则型科技外交往往通过区域或多边渠道开展。这是因为，规则型科技外交面向的国家越多，就越可能产生实质影响，越容易取得成功。因此，随着中国科技外交模式的调整，中国在区域与多边科技平台中变得越来越活跃。

      （三）科技外交角色的转变

      中国在科技外交中的角色，逐渐从参与者、跟随者转变为发起者、塑造者。简而言之，中国正努力从“参与式科技外交”转向“发起式科技外交”。

以国际大科学计划和工程为例。国际大科学计划和工程是拓展科技发展前沿、合作解决重大全球问题的重要手段。在以往的国际大科学计划和工程（如ITER、GEO、SKA）中，中国主要以参与的方式承担一部分任务，没有发挥过主导作用。2018年中国国务院发布《积极牵头组织国际大科学计划和大科学工程方案》，首次对中国主动牵头组织国际大科学计划和工程作出部署。该文件同时指出了这一举措的目的，即“增强凝聚国际共识和合作创新能力，努力成为国际重大科技议题和规则的倡导者、推动者和制定者”。

      权利与义务是对等的。中国在科技外交中角色的转变有两个重要内涵。一是在科技外交活动中，中国需要承担更多责任，投入更多资源。二是中国需要提供更多的全球科技公共品，贡献更多的经验和智慧。除了国际大科学计划和工程以外，2021年中国领导人宣布设立“面向全球的科学研究基金”，是中国主动分享科技资源、提供科技公共品的另一个例子。

      二、中国科技外交转型的驱动因素

      一般而言，影响科技外交的因素有很多，如国家利益、政治制度、外交理念、科学原则、科技实力、地缘政治和意识形态等（罗晖 等，2021）。驱动中国科技外交转型的因素主要有如下三个。

      （一）中国科技实力的提升

      十余年来，中国的科技实力显著提升。2012—2023年，中国的全球创新指数排名（世界知识产权组织）前进了22位（从第34位到第12位）；研发经费投入增长约2倍（从10 298亿元到33 357亿元）；研发人员数量增加85.9%（从2012年461.7万人到2021年858.1万人）；发表的SCI高被引论文占世界的比重提高19.8个百分点（从2012年的7.5%到2022年的27.3%）；PCT专利申请量增长2.7倍（从2012年的1.9万件到2022年的7万件）；高新技术产品出口额增加58.2%（从2012年的6 011.9亿美元到2022年的9 513.3亿美元）；知识产权使用费收入增长9.6倍（从10.4亿美元到110亿美元）；进入全球研发投入前2 500强的企业数量增加2.3倍（从2014年205家到2023年679家）。

科技实力提升是中国科技外交转型的最重要前提。这从两方面突破了原有的约束条件，扩大了中国科技外交的边界。

      一是突破了原有的资源约束。更主动、更活跃的科技外交活动必然会消耗更多的科技资源。与面向发达国家的科技外交相比，面向发展中国家的科技外交，需要中国投入更多科技资源。中国迅速增长的科技投入与产出，为这些转变提供了可能。

      二是突破了原有的能力约束。开展更高标准、更高层次的国际科技合作活动，既要具备更强的研发能力，也要具备更强的科研组织与管理能力。中国各类科研主体（包括机构与人员）的研发能力和科研组织与管理能力逐步增强，可以在国际科技合作活动中更多地担任发起者、组织者角色。

      综合而言，由于科技实力的提升，中国在科技外交活动中更容易从受援方转变为援助方，从索取方转变为贡献方。

      （二）国际政治形势的压力

      国际政治形势的变化是驱动中国科技外交转型的关键外部因素。其中最核心的是国际科技交往的政治化趋势（Rungius et al.，2020），特别是美国对华科技政策的转变。在“科技脱钩”“去风险化”“小院高墙”策略下，美国主动切断了很多传统的中美科技合作渠道，还借助外交游说、域外管辖阻挠其他发达国家的对华科技合作。这些措施挤压了中国面向发达国家开展科技外交的空间，进而对中国科技外交产生了两方面影响。

      一方面，导致了中国科技外交资源的重新配置。中国面向发达国家的一些科技合作活动被迫中断。原本用于这些活动的中国科技外交资源（包括资金、人员、设备等），自然被转移到其他地方，特别是面向发展中国家的科技外交活动中。

      另一方面，推动了中国科技外交渠道的转换。与双边的科技外交活动相比，区域或多边的科技外交活动更容易避免政治因素的干扰。一些国家希望加强对华科技关系，却担心受到美国域外管辖措施的牵连，因而倾向于通过区域或多边渠道开展对华科技合作。

      （三）中国国际关系理念的演进

      在世界格局变化和本国发展诉求的推动下，中国的国际关系理念逐步演进。主要体现为，从更宏大的世界观出发，构想更加公正合理的国际秩序。2013年，中国领导人提出“人类命运共同体”理念，认为各国相互联系、相互依存的程度空前加深，任何国家都无法独自应对人类面临的共同挑战。2018年，“推动构建人类命运共同体”被写入《中华人民共和国宪法》。在“人类命运共同体”理念基础上，中国主张建设以相互尊重、公平正义、合作共赢为核心的“新型国际关系”，维护“真正的多边主义”。中国自身则要推进和完善“全方位、多层次、立体化的外交布局”。

      中国国际关系理念的演进投射到科技领域。中国的宏观科技政策（如《国家创新驱动发展战略纲要》《“十三五”国家科技创新规划》等）频繁强调，“积极融入全球创新网络”“以全球视野谋划科技创新”。2021年修订的《中华人民共和国科学技术进步法》，新增第七十九条，“国家促进开放包容、互惠共享的国际科学技术合作与交流，支撑构建人类命运共同体”。这种投射构成了驱动科技外交转型的另一个因素。为了服务于“全方位、多层次、立体化的外交布局”，中国需要扩大科技外交范围，重新配置科技外交资源。为了建设“新型国际关系”，中国必然支持建立基于“规则”而不是“力量”的国际科技交往模式。为了推动构建“人类命运共同体”，中国科技外交必然变得更具“雄心”，在承担更多国际责任的同时，寻求更大的国际影响力。

      三、中国科技外交转型面临的挑战

      （一）缺乏科技外交人员

      科技外交工作需要大量一线的科技外交人员做支撑。科技外交人员往往是复合型人才，既要有较强的外交及组织管理能力，也要具备一定的专业素质。但中国的科技外交人员较为缺乏，难以满足转型阶段的科技外交工作需求。以在主要国际学术组织担任关键职位（包括主席、副主席、秘书长、执委会主任）的人员数量为例，根据中国科学技术协会统计，2019年中国为98人，仅占全球的8%，而美国为368人，占到30%。

中国缺乏科技外交人员的问题在短期内难以解决。一方面，科技外交人员的培养是一个长期过程，不仅需要投入相应的教育资源，包括学科设置和学科调整，还需要为有潜质的人员提供较多积累经验的机会；另一方面，科技外交活动使用的工作语言往往不是中国科技外交人员的母语，也在一定程度上影响了中国培养科技外交人员的效率。

      （二）国内体制产生制约

      科技外交所调动的科技资源和要素绝大部分来自国内，因而不可能脱离国内的科技资源分配制度和科技要素管理制度。因此，中国科技外交转型也受到国内科技体制的约束。

中国近年不断深化科技体制改革，取得了显著成效，但在科技外交领域仍有可完善的空间。例如：中国科技计划的国际化水平有待提升，财政科技资金不能出境，导致中国难以借助科技计划深化与其他国家的科技关系；科研人员出境面临的审批程序相对烦琐，对一些科技外交人员出境参加国际科技活动造成了不便；国际科技组织注册和管理制度不够健全，国际科技组织在华落户和发展面临一些现实困难；缺乏专业的科技中介服务机构，难以支撑跨境技术转移或成果转化活动；国内科技伦理治理制度不够成熟，导致在参与相关领域国际科技规则制定时缺乏经验和依据。

      （三）科技全球化放缓带来阻力

      科技全球化的基础是主要国家间的科技信任关系。当一些国家开始采取技术保护主义措施时，会破坏科技信任关系，引发“以牙还牙”的效仿和恶性循环，最终损害科技全球化。近年越来越多的国家开始重视“技术主权”，开展国际科技合作的意愿减弱。这是科技全球化放缓的重要信号。

      科技全球化放缓意味着国际科技合作环境的整体恶化，对中国科技外交的转型也将产生负面影响。一是中国开展科技外交的总成本上升。伙伴国与中国进行科技交往时，对科技安全的考量权重增加，中国需要付出更多的科技资源，才能保持或加强原有的科技合作关系。二是中国的科技发展被贴上“创新重商主义”等负面标签，损害了中国科技的国际形象，削弱了伙伴国开展对华科技合作的民意基础。当中国在科技外交中追求发起者、塑造者角色时，往往面临“中国科技威胁论”等不利的舆论环境。

      此外，中国在多边平台的科技外交活动，还面临美国针锋相对的竞争。例如，美国曾于2018年退出联合国教科文组织，又在2023年重新加入。美国重返联合国教科文组织的最重要动机就是削弱中国的影响力。2023年3月22日，美国国务卿布林肯在参议院外交关系委员会发言时阐述了其动机，即帮助联合国教科文组织“制定人工智能的规则、规范和标准”以防止被中国主导。

      四、未来展望

      驱动中国科技外交转型的三个因素都是趋势性因素，不会在短期内改变。一是中国的科技实力还会持续提升。二是中国的国际关系理念还将演进得更加成熟，其中所蕴含的“人类命运共同体”意识和大国责任感将进一步加深。三是全球范围内的民粹主义和保护主义还在增强，国际科技交往的政治化趋势在短期内也难以逆转。因此，中国科技外交的转型将是一个长期的过程。转型的最终结果既要符合中国自身的条件与需求，又要帮助中国科技体系和外交体系更好地与外部世界进行互动。

      从进展来看，当前中国科技外交的转型还没有到达由“量变”引发“质变”的“拐点”。中国与发展中国家的科技关系还不够成熟和稳定，科技项目联合资助、科技人员交流互访的规模还较小；中国开展“规则型科技外交”的成效不高，在人工智能、数字经济等领域的国际科技规则制定中，中国的参与程度还低于发达国家；中国主动发起的国际大科学计划和工程数量较少，影响力也弱于国际热核聚变试验堆计划（ITER）、国际地球观测组织（GEO）、平方公里阵列射电望远镜（SKA）等发达国家主导的国际大科学计划和工程。

      中国需要继续推动国内科技体制改革，提高科技资源的产出与配置效率，进一步消除阻碍科技要素跨境流动的不必要障碍，以恰当的方式应对外部环境的不利影响，才能加快科技外交转型进程，构建一个更加平衡、有效、可持续的对外科技关系网络，获得更大的科技外交影响力。