冉美丽、刘冬梅｜加快推进我国区域科技创新中心布局与建设——美国区域技术和创新中心计划的启示

      我国区域科技创新按照“3+X+Y”的整体布局，初步完成了北京、上海、粤港澳的国际科技创新中心（3）和成渝、武汉、西安的具有全国影响力的科技创新中心（X）的布局，目前对于区域科技创新中心（Y）的布局仍未形成共识。近年来，美国科技创新呈现出从国家层面下沉到区域层面、以地方为基础布局的新动向。我们认真研究了美国区域技术和创新中心计划，分析发现其包涵了美国高技术本土化的战略意图、去集中化的区域科技布局思路、全方位覆盖-全政府资助-全过程管理的运行机制，以此为鉴拓宽思路，为我国区域科技创新中心布局与建设提出几点建议。

      一、美国实施RTIH计划，Tech Hubs在区域层面承载高新技术及其产业本土化的战略愿景

      近年来，美国一直以确保国家安全和经济需要为由，推动高新技术本土化，限制中国高科技发展。2022年8月拜登政府签署了集中体现美国两党、两院这一共同意图的《芯片和科学法案》，法案确定实施区域技术和创新中心计划（简称RTIH计划），在全国建立若干区域技术和创新中心（简称Tech Hubs）。该计划遵循了2021年6月美国参议院的《美国创新与竞争法案》和2022年2月众议院的《美国竞争法案》中关于区域科技创新的思路。2023年10月拜登政府针对8个具体关键领域，公布了31个Tech Hubs，将计划变成落地实施的现实。美国实施RTIH计划的意图在于，从区域层面确保高新技术领域的研发活动留在美国、创新活动留在美国、生产活动留在美国、就业岗位留在美国。遍布全国各地的Tech Hubs，承接原来美国在全球范围内开展的科学研究和创新活动，发展和壮大新兴产业，实现美国高新技术和产业的本土化。

      每一个Tech Hub明确聚焦某一事关国家安全和经济的关键领域，开展先进技术研发、应用与产业化活动，确保未来美国在关键领域的全球领导力。联邦政府在2023—2027年的五年内，聚焦一系列特定关键技术领域，提供100亿美元预算，直接投资于具有资产、资源、能力和潜力的地区，解决新兴技术与区域挑战（或国家挑战）的交叉问题，在大约十年内将Tech Hubs转变为具有全球竞争力的创新中心。作为牵头机构，美国商务部将根据全球技术发展趋势、美国相关行业投入情况，以及美国应对关键技术领域的潜在竞争与安全挑战等情况，每年更新一次技术清单，但始终聚焦于半导体、清洁能源、关键矿产、生物技术、精准医疗、人工智能、量子科技、材料科技等前沿技术领域。2023年10月公布的Tech Hubs涉及安全自主系统（3个）、量子技术（2个）、医药和医疗器械（6个）、生物技术（5个）、清洁能源（5个）、关键矿产（2个）、半导体制造（4个）、未来材料制造（4个）等领域。

      Tech Hubs主要承担构建技术生态系统、形成经济增长动能、供给国家需要的技术等主要功能。一是Tech Hubs利用现有人才、资源和资产构建技术生态系统，加速关键技术和新兴技术成熟并产业化，力求在未来十年内成为该技术方向上的全球领导者。二是Tech Hubs围绕明确的技术领域，建设必要基础设施，开展测试新技术和部署相关技术活动，将创新转化为经济增长。三是Tech Hubs要增强社区的技术适应能力以保持技术优势，提供服务国家安全和经济的重要技术。

      二、采取“去集中化”的区域布局思路，将不被关注的非技术领先地区纳入资助范围，以提高区域平衡性

      美国过去的经济增长和就业机会主要集中在沿海城市。布鲁金斯学会数据显示，美国创新产业高度集中于沿海地带的纽约—纽瓦克—泽西市等20个“超级都市区”，这些地区拥有全美国61%的创新产业工作岗位、2/3的创新产业产出（布鲁金斯学会，2017）。美国80%的风险投资资金集聚在旧金山湾区、东北部和南加州地区（布鲁金斯学会，2021）。美国政府意识到,技术生态系统过度集中造成了区域发展不平衡，而单纯依靠市场自我调节难以解决。美国实施的RTIH计划打破仅关注沿海地区和技术领先地区的困局，更加重视非技术领先地区乃至全国各个地区和社区。RTIH计划推行“全国技术创新区域分化”理念，将“有前途但表现不佳的地区”纳入重点发展范畴，利用尚未充分发挥潜力的地区资源, 推动所有区域融入国家创新系统。

       Tech Hubs是区域科技创新枢纽，设立一个Tech Hub就是对一个地区的有力支持（见表1）。2023年10月拜登政府从全部370多份申请中确定31个Tech Hubs，覆盖49 个州和4个大区，代表了区域分布的多样性。31个Tech Hubs中近四分之三惠及小型社区和农村地区，超过四分之三为历史上服务不足的社区。Tech Hubs遍布全国各地，通过刺激私营部门投资，创造高薪就业机会，增强区域创新活力。

      实施基于技术的区域经济发展战略，Tech Hubs承担着促进区域经济增长、创造就业岗位和培养未来劳动力的功能，将促进区域发展的平衡性。一方面，Tech Hubs有整合和利用科教资源的能力，开展跨组织合作，创办和发展更多创新型企业，为地区经济创造价值，确保所有人能够享有由此带来的经济效益，推动地区经济增长。另一方面，Tech Hubs提供良好的就业机会，吸引更多劳动力和人才，同时，可以制定改善区域内中小学与高等教育的计划，打造未来的劳动力队伍，创造新就业岗位。

      三、建立全方位覆盖-全政府资助-全过程管理的机制，保障Tech Hubs可持续运行

      （一）采取指定和择优审查授权两类方式遴选，确保区域全方位覆盖

      申请Tech Hubs的前提是跨组织成立符合条件的联合体（Eligible Consortia，简称EC）。EC需要满足两类条件：一是必备条件，即必须包含高等院校，政府部门或政府分支机构，相关技术、创新和制造领域的企业，聚焦于科学、技术、创新和企业家的经济发展组织，劳工组织或劳动力培训组织等五类机构，每一类可以是一家或多家。二是参考条件，主要为提升区域创新能力的加分项，如非营利经济实体和地区组织、风险投资开发组织、金融机构和投资基金、基础教育和职业技术教育机构、联邦实验室、制造业推广中心、美国制造业研究所和国家级的创新中心等，这些有利于形成多主体协同的区域创新生态。

      遴选Tech Hubs有两种方式，一种是政府指定方式，主要从区域平衡角度考虑，选择小型社区和农村社区、人口较少地区、临近大都市而服务不足的社区、STEM领域代表性不足的地区、生产发展高度依赖煤炭石油天然气的地区，以及有获得国家科学基金会激励竞争性研究基金支持的EC。另一种采用竞争性择优审查方式，政府部门从所有申请中筛选出不少于60个EC签订授予拨款和合作的协议。择优审查除了考虑国家安全、区域发展和就业培训等因素，还要考虑联邦财政支持结束后，该EC持续促进区域发展的可能性。

      （二）实施全政府战略，支持Tech Hubs开展各类活动

      RTIH计划通过联邦政府各个部门和州政府共同参与，实施全政府战略（All-of-Government Strategy），支持Tech Hubs开展活动。联邦政府在2023—2027财年五年共拨款100亿美元，分为战略发展拨款（SDG）和战略执行拨款（SIG）。战略发展拨款2023—2027年预算为0.5亿美元；战略执行拨款2023—2024年预算为29.5亿美元，2025—2027年为70亿美元。为满足Tech Hubs在全球范围内的竞争需要，联邦政府动用全部资源为其提供资金、技术援助和规划、获得Tech Hubs独家品牌、知识产权技术援助、吸引外国直接投资、出口市场准入援助等一系列支持，并在实施阶段获得财政部、交通部、农业部、国防部、能源部、商务部等各部门的支持。其中，国防部拨款2.38亿美元支持8个技术中心，关注电磁战、战术边缘安全计算和物联网、人工智能硬件、5G和6G无线、量子和其他跨越式技术；能源部拨款70亿美元支持7个氢中心，建立跨越多个州的清洁能源网络；商务部“再竞争”的试点计划将投入2亿美元用于贫困社区，提高黄金年龄人群就业率。

      战略发展拨款（SDG）主要用于制定区域技术战略规划及协调区域发展，联邦政府经费拨款上限一般不能超过总成本的80%。战略执行拨款（SIG）主要用于技术、基础设施、劳动力培训、商业化和就业等方面的具体实施，每个Tech Hubs在战略执行拨款的初始执行期（不超过2年）和后续执行期（联邦政府资助截止前）获得的拨款总额分别不得超过其运行总成本的90%和75%。同时，无论是战略发展拨款还是战略执行拨款，小型农村社区获得联邦政府经费拨款的上限比例均达90%，印第安部落则均达100%。

    （三）按照技术、商业化、就业等综合评价标准，开展Tech Hubs执行情况的全过程绩效评估

    绩效评价指标重点关注专利授予、商业形成、技术扩散、就业创造等方面，并制定具体评价标准，评估经费使用的有效性。首先，获得资助的EC在120天内提交一份不少于2年的Tech Hubs行动计划报告。其次，在获得后续执行期拨款之前，每2年开展一次评估，直到联邦政府资助结束为止，以确保Tech Hubs运行符合绩效目标要求。执行期提交中期报告和最终报告，每次提交的报告要详细说明接受联邦资金资助开展的具体活动，包括供应链弹性提升、关键技术研发、劳动力培训、就业机会创造、企业家培育、商业化等情况。同时报告要描述Tech Hubs实施过程中遇到的障碍及解决方案；技术创新成果在区域内共享的广泛性和有效性，技术创新、经济增长和共享机会的影响效应等。每年秘书处向国会递交关于计划总体执行情况的年度报告。

     四、对我国区域科技创新中心的启示与建议

     在全球高新技术产业链和供应链重构背景下，美国RTIH计划的进展和效果仍需要持续跟踪。但值得注意的是，美国区域科技创新布局新动向中，发挥地方优势构建技术生态，分散布局区域科技创新活动，明确产学研联合体申请、多部门分阶段资助、闭环式运行管理的机制等做法，为我国区域科技创新中心如何系统谋划与统筹布局，具体怎么选、怎么建和怎么管，拓宽了思路。

     （一）把握区域科技创新中心的功能定位，锻造有韧性的国民经济循环体系

      要突出区域科技创新中心作为构建“双循环”新发展格局关键抓手的战略功能，明确其更好服务科技强国战略、更高效激发区域创新潜能的双重定位。一方面，要以实现国家科技高水平自立自强为指引，聚焦关键核心技术的攻关与突破，推动区域科技创新中心成为科技强国战略和地方条件基础高效结合的承载地。另一方面，要以科技创新为核心，推动区域科技创新中心引领现代化产业体系构建，锻造强大而有韧性的国民经济循环体系，带动区域高质量发展，推动实现全体人民共同富裕。

      （二）构建重点领域的技术生态系统，切实形成新质生产力

      打造有竞争力的技术生态系统是区域科技创新中心的根本。区域科技创新中心不仅要完成当前国家某个领域的重大科技攻关任务，更要挖掘技术价值潜能，有效支撑区域高质量发展。要从国家全局、区域整体视角，加快前沿性、颠覆性、战略性关键技术供给，围绕量子信息、航空航天、集成电路、生物医药、智能制造等领域，整合现有较为分散的国家制造业创新中心（工业和信息化部批复认定）、国家产业创新中心（国家发展改革委批复认定）、国家技术创新中心（科技部批复认定），形成区域科技创新中心体系化布局。明确技术攻关及技术群突破的方向，加快“政产学研金服用”协同创新，推动教育、科技、人才融合发力，形成具有竞争力的区域技术生态体系，切实将科技创新转化为高质量发展的新质生产力。

     （三）增强区域多样性和代表性，促进区域协调发展

     实现区域协调发展是实现中国式现代化的应有之义,要避免科技资源过度集中加剧区域不平衡, 适当在中部地区、西部地区、东北地区以及欠发达地区开展区域科技创新中心布局建设试点，促进区域共享创新成果。一是将区域科技创新中心布局在技术基础好、产业特色突出的地区，既要服务国家（或区域）战略，又要强化辐射带动效应。二是将区域科技创新中心布局在技术领域特色明显、产业发展弱的地区，发挥科技引领作用，激发创新活力。三是将区域科技创新中心布局在产业特色突出、非技术领先地区，挖掘潜力，带动更多地区高质量发展。同时，对中部地区、西部地区、东北地区、欠发达地区可采取指定方式并适当给予倾斜性支持。

      （四）建立可执行、可持续的闭环运行机制，确保财政经费转化为创新价值

      建立遴选授权、运行管理、绩效评估的闭环运行机制是值得借鉴的美国经验。区域科技创新中心需要依靠制度化、可持续的运行机制，从根本上化解我国较为分散、“切豆腐”式科研攻关所造成的技术紧密度小、产业关联弱、协作互动少、经济价值溢出少等问题。一是在筛选方式上采取联合体申请机制，明确必备条件和参考条件，促进多主体高效协同创新。二是经费支持上实施多元投入机制，明确中央财政与地方财政、科技部门与其他部门的职责分工、资助经费比例，建立可持续、多部门多主体的协作关系。三是建立绩效评估机制，采取“技术攻关—技术生态—产业创新—经济社会价值”多维评估方法，注重对于科研基础设施共享、劳动力技能提升、产业经济价值创造方面的实际效果，增加将科研转化为生产力的指标考核，切实提高财政资金使用效率。

    （作者：冉美丽，中国科学技术发展战略研究院区域科技发展研究所研究员；刘冬梅，中国科学技术发展战略研究院党委书记、研究员）

    （来源：科技中国，2024年第11期）