中国研发支出中的国外资金占比为什么低？

　　文/黄宁 韩佳伟(中国科学技术发展战略研究院)

　　国内研发总支出中的国外资金占比(以下简称GERD外资占比)是一项重要的科技创新指标。在世界知识产权组织(WIPO)发布的《全球创新指数报告》中，GERD外资占比是一项基础指标，用于表征创新过程中各参与方的关联程度。值得关注的是，中国该指标不仅远远落后于世界主要国家，也远远落后于中国其他指标的世界排名。2020年，中国GERD外资占比仅排在全球第81位，而其所属的三级指标“创新联系”居第48位，二级指标“商业成熟度”居第15位，中国综合创新能力则居第14位。这一现象，在既有文献中常常被用以说明中国与国外的研发关联薄弱，但其背后的原因却鲜有探讨。本文将对此进行简要分析。

　　一、中国GERD外资占比的发展现状

　　与世界主要国家相比，中国GERD外资占比长期处于较低水平。2000年，在经济合作与发展组织(OECD)有统计数据的32个国家中，约一半国家的GERD外资占比在5%以上，而中国仅为2.7%，排在第22位。到2018年，在有统计数据的30个国家中，超过2/3的国家的GERD外资占比在5%以上，而中国仅为0.4%，与世界主要国家的差距进一步拉大，排在第30位。

　　2000—2018年，中国GERD外资占比总体呈下降趋势，累计下降2.3个百分点。从简单的数据拆解看，该比例的下降主要是分子(即来自国外的研发资金)增速低于分母(即全社会研发支出)增速所致。2000—2018年，中国来自国外的研发资金从24.1亿元增长到71.4亿元，年均增速为6.2%。同期全社会研发支出从895.7亿元增长到19,677.9亿元，年均增速高达18.7%。国际比较可以显示出中国这两个增速的巨大差别。2000—2018年，在OECD有统计数据的24个国家中，中国全社会研发支出年均增速超过了几乎所有国家，居第2位。而中国来自国外的研发资金年均增速却落后于绝大多数国家(大部分国家在10%以上)，居倒数第6位。

　　综合而言，中国GERD外资占比指标有两个关键特征。第一，中国GERD外资占比长期处于较低水平。中国2000年的数值(2.7%)是中国有统计的最早、也是最高的水平。即便拿该数值与其他国家作比较，不仅低于当年大部分国家的水平，也低于2000—2018年内有统计的几乎所有国家的最高水平(共43个国家，仅高于日本的0.7%)。第二，近年流入中国的国外研发资金的增长趋于停滞。2011年以后，每年流入中国的国外研发资金均未再超过该年的116.2亿元，基本处于无增长状态。要分析中国GERD外资占比低的问题，就需要对这两个关键特征做出解释。

　　二、国外研发资金在中国的部门与地区分布

　　(一)部门分布

　　企业是大部分国家国外研发资金的主要执行部门。在2018年流入中国的71.4亿元国外研发资金中，由企业执行的资金有60亿元，占84%，高校与研究机构分别执行了5.8亿元和5.2亿元资金。世界主要国家亦是如此，2018年流入美国、加拿大、日本、韩国的国外研发资金有90%以上由企业执行，流入德国、意大利、土耳其等国的国外研发资金也有70%以上由企业执行。

　　根据既有资料进一步推断，目前中国企业所执行的国外研发资金中，将近一半是通过外资研发中心实现的。截至2017年底，上海市外资研发中心共有426家，约占全国的1/4，这些研发中心当年所执行的国外研发资金为12.91亿元(陈汤斌，2018)。基于上海市外资研发中心在全国数量中的占比粗略估算，全国研发中心所执行的国外研发资金约为51亿元，占2017年全国企业所执行的国外研发资金的一半。

　　此外，近年流入中国规上工业企业的国外研发资金，大部分由外资企业(包括港澳台投资企业)执行。2011—2017年，流入规上工业企业的国外研发资金中，外资企业占比基本在75%以上。

　　(二)地区分布

　　国外研发资金在中国的地区分布比较集中。主要分布在北京、上海、天津、江苏、广东等研发实力较强、外企活动活跃的地区。2017年流入这五个地区的国外研发资金占全国的87.5%，其中，仅北京与上海两地就占到全国的58%。

　　国外研发资金的地区分布与外资研发中心的地区分布也可以相互印证。2017年，北京市外资研发中心共有559家，再结合前述上海市的数据粗略估算，北京、上海两地的外资研发中心所执行的国外研发资金约有30亿元，占全国外资研发中心的59%。

　　三、GERD外资占比低的规模原因与结构原因

　　由于国外研发资金主要通过企业执行，影响GERD外资占比最重要的因素就是外商直接投资，尤其是内向FDI。本文认为，前文所述的两个关键特征就可以分别用内向FDI的规模原因与结构原因来解释。

　　(一)规模原因

　　外资企业(包括外资研发中心)是执行国外研发资金的最重要主体。因此，影响一国GERD外资占比的最基础因素是外资在该国经济中的总体参与水平。一方面，跨国公司在东道国的经营活动为其实现研发本地化提供了基础。在价值链中，研发环节处于生产制造和物流分销等环节的上游。跨国公司在东道国的研发活动则是其在东道国经营活动的最高阶段。中国吸引外资研发中心的历史表明，跨国公司在华设立研发中心往往是其深度融入在华生产和市场之后的结果(崔新健、高秀娟，2010)。另一方面，研发本地化是跨国公司用以支撑其在东道国的生产和市场的必要举措。为了接近当地市场，跨国公司海外附属公司需要在当地开展研发活动，以开发设计出适合当地市场条件的产品和生产工艺(梁峻芳，2006)。

　　在其他因素不变的前提下，一国经济中外资的参与程度越高，该国就越容易吸引和利用来自国外的研发资金。实际上，无论基于横向的国际比较还是纵向的历史比较，FDI存量占GDP的比重与GERD外资占比都呈现出显著的正相关关系。

　　从国际比较看，目前FDI存量占GDP比重较高的国家，其GERD外资占比也较高。2018年，美国、德国、加拿大、英国FDI存量占GDP的比重都在20%以上，其GERD外资占比也都在5%以上。中国、日本、韩国FDI存量占GDP的比重都没有超过15%，其GERD外资占比则都在2%以下。

　　从历史比较看，各国随着FDI存量占GDP比重的不断上升，其GERD外资占比也不断上升。根据UNCTAD与OECD的数据，1981—2018年，加拿大与英国FDI存量占GDP比重分别提高了30.5和57.0个百分点，GERD外资占比分别提高了5.5和6.8个百分点;1990—2018年，德国与美国FDI存量占GDP比重分别提高了10.9和15.3个百分点，其GERD外资占比分别提高了3.7和4.5个百分点。

　　综上分析，FDI存量占GDP的比重较低是导致中国GERD外资占比低的规模原因。正是由于中国FDI存量占GDP的比重长期处于较低水平(2000年以来一直在16%以下)，才导致了前文所述的第一个关键特征——中国GERD外资占比长期偏低。

　　在影响中国FDI存量占GDP的比重的因素中，除语言文化、发展阶段等短期难以改变的因素外，对外开放水平是最重要的决定因素。根据OECD发布的2019年FDI限制指数，中国对FDI的限制程度为0.244，既高于法国、德国、英国、美国等发达国家，也高于巴西、土耳其、南非、印度、越南等新兴国家。在OECD统计的所有84个国家中，中国FDI限制程度排在第9位。而在前述有GERD外资占比统计的国家中，中国排在第2位，对FDI的限制程度仅次于俄罗斯。

　　(二)结构原因

　　中国GERD外资占比指标的第二个关键特征是近年国外研发资金的增长趋于停滞，这与其他国家的历史经验不符。一般情况下，在一国FDI流入快速增长的时期，往往也伴随着国外研发资金流入的快速增长。例如，加拿大的1983—1987年，法国的1986—1990年，英国的1997—2002年，德国的1994—2001年，美国的2010—2017年。但中国近年却并没有出现这种同步增长现象。2011—2018年，中国FDI流入量从0.71万亿美元增加到1.62万亿美元，增长了130%，同期流入中国的国外研发资金却处于停滞状态。这恰恰也导致，中国在FDI存量占GDP的比重保持稳定的情况下，GERD外资占比反而出现趋势性下降，2011—2018年累计下降0.9个百分点。

　　本文认为，造成这种现象的原因是结构性的：虽然近年中国吸引的外资不断增长，但这些外资却没有大量流向研发密集型部门。根据OECD的数据测算，各国引入的国外研发资金高度集中在化学制造、医药制造、信息通讯与运输设备制造、信息通讯服务、专业与科学技术服务这五个研发密集型部门。2011—2018年，在有统计数据的国家中，绝大多数国家引入的国外研发资金在这五个部门的集中度在75%～95%之间。而外资的部门流向又是其研发资金部门流向的决定因素。前述GERD外资占比较高的国家中，大部分国家FDI存量在这五个部门的集中度超过20%，其中，美国、德国、意大利、芬兰、比利时、以色列超过30%。但中国近年FDI流向这五个部门的比例并不高。根据商务部统计，在2011—2016年FDI流量高速增长的时期，这五个部门合计吸引的外资比例基本在15%～20%之间。

　　导致这种结构性问题的原因可能有以下几个：

　　第一，中国研发密集型部门对外资的开放程度不足。例如，2019年中国对运输设备制造(Transport equipment)和通讯服务(Communications)的FDI限制指数分别为0.120和0.733，不仅远高于OECD的平均水平(0.017和0.080)，也分别高于中国对制造业和服务业的FDI限制指数(0.073和0.306)。

　　第二，中国对知识产权的保护不够完善。研发类外资对东道国知识产权保护的敏感性要高于普通外资。外资在东道国设立研发机构的目的是利用当地的研发资源实现创造创新，必然会对东道国知识产权保护提出较高要求，以确保其核心技术不会受到恶意仿造(宾建成、王宇，2002)。但中国的知识产权保护水平仍有较大提升空间。根据世界经济论坛发布的《全球竞争力报告2019》，中国知识产权保护水平排在全球第53位，与美国(12位)、法国(14位)、英国(21位)、加拿大(24位)、德国(29位)等国还有较大差距。进一步以中国在生物医药领域的知识产权保护为例，2017年之前中国对生物制剂的数据保护期限为6年，直到2017和2018年两次政策调整才将期限延长至12年，达到与美国相当的水平。随之而来的是中国医药制造领域的规上工业企业所使用的国外研发资金在2018年大幅增长67%，而此前2011—2017年的平均增速仅为4.7%。

　　第三，中国科技体系对外资开放不足。例如，根据相关调研，中国科技计划体系对外资开放不足，也影响了一些跨国公司对于在华研发布局的决策。中国欧盟商会在《欧盟企业在中国建议书2020/2021》报告中就指出，相比于中国本土企业，外资企业在获得高新技术资质、享受税收减免待遇以及获得公共研发资助等方面仍然面临许多困难。具体如，由于一些地方政府偏爱本土龙头企业，再加上语言障碍和沟通不畅，外资企业较难在中国获得研发资助。外资机构承担或参与科技计划的情况，缺乏连续的公开数据。但根据相关文献的统计，2016年承担重点研发计划的外商独资企业为15家，仅占到当年承担单位数(560家)的2.7%。

　　此外，中国国内企业研发能力不足，可能也在客观上降低了国外研发资金流入中国的意愿。一方面，国内企业还未对外资企业形成较强的研发竞争压力，导致外资企业的在华研发大部分停留在中低阶段，所投入的研发资源也难以达到其在发达市场的研发投入水平。另一方面，国内企业还不具备相对于外资企业的差异化研发优势，难以与外资企业建立平等互利的研发合作关系。

　　四、思考与建议

　　上述分析表明，中国GERD外资占比低的背后，既有中国对外开放的问题，包括经济体系的开放问题和科技体系的开放问题，也有中国国内研发能力不足的问题。

　　近年来一些发达国家对中国的技术限制逐步收紧。中国通过企业“走出去”(海外技术并购)和人才“走出去”(留学与交流访问)融入全球创新网络的渠道越来越窄，未来必须更加依赖“引进来”的方式。但中国GERD外资占比长期处于较低水平，表明中国对“引进来”的方式还未予以足够的重视。专利合作数据也表明，中国通过“引进来”融入全球创新网络的程度仍有待提升。2018年中国发明专利权被外国拥有的比例仅为9.1%，既低于OECD国家的平均水平(13.2%)，也低于金砖国家的平均水平(12%)。中国应高度重视这一问题，并结合新形势尽快进行政策调整。

　　第一，统筹推进科技对外开放与经济对外开放。加强科技管理部门与经济管理部门的协调合作，以经济开放为必要前提，以科技开放为关键支撑。一方面，通过经济开放确保国外科技创新主体“进得来”。针对医药制造、信息通讯与运输设备制造、信息通讯服务、专业与科学技术服务等部门下的具体行业，结合自贸区、自贸港建设，进一步缩短负面清单、放宽外资准入，纳入鼓励外商投资的范围。另一方面，通过科技开放促使国外科技创新主体“愿意来”。提升科技体系对外资的开放度与友好度，在科技财税优惠、科技计划项目、科技奖励与补贴的信息发布、申报、评审与执行等环节，只要是在华的外资企业即视为中国企业，在事实上给予与内资企业同样的待遇(少数敏感技术领域除外)。

　　第二，进一步提升知识产权保护水平。一方面，结合国内创新能力的提升进程，对标代表性国际协定(如CPTPP甚至TPP)，进一步缩小中国知识产权保护与国际知识产权新规则的差距。对于短期难以接受的高标准规则，可以设定5～10年的过渡期，对外释放明确的政策预期。另一方面，加强知识产权执法力度，在各地方知识产权局设立专门的执法处室(科室)，支持地方财政设立知识产权执法经费，稳定和扩大执法队伍，提高执法效率。

　　第三，加大力度吸引和支持外资研发中心。鼓励北京、上海、粤港澳大湾区、成渝等地结合科技创新中心建设，吸引更多外资研发中心在华发展，推动外资研发中心融入国内创新体系。设立专项资金支持外资研发中心升级为区域性或全球性研发中心。着力优化外资研发中心在资质认定、登记注册、跨境筹资、非贸付汇、研发设备通关等环节的流程，为外资研发中心聘雇的海外高层次人才在出入境、停居留、住房等方面提供便利与保障。引导外资研发中心参与各类科技创新基地与平台建设及科技成果转化项目。

　　第四，加快提升国内企业研发能力。通过研发补贴、高技术引导基金、技术创新中心等政策，促进国内企业弥补研发“短板”、锻造研发“长板”，提高产品与服务的技术复杂度。引导内外资企业基于差异化技术优势建立研发关联，通过共建联合研发中心、共建实验室或委托、联合开发等形式构建平等互利的研发合作关系。

　　第五，避免外资审查与出口管制政策对高技术外资的不必要干扰。2020年出台的《外商投资安全审查办法》和《出口管制法》符合中国维护国家安全和利益、履行国际义务的需要。但在后续实施中应处理好安全与开放的关系，避免对吸引高技术外资造成不必要干扰。一是要在《外商投资安全审查办法》的实施细则中对“关键技术”等重要概念进行更加明确的界定，防止审查措施的泛化。例如，外资并购中国某个掌握关键技术的企业，应经过安全审查，但外资在华新建一个研发关键技术的企业，则安全审查的必要性不大(崔凡，2020)。二是要在《出口管制法》的实施细则中消除外资对研发本地化的疑虑。例如，由于出口管制法将“从中国境内向境外转移管制物项”纳入管制范围，外资研发中心的研发成果在向境外转移时将受到管辖(蔡荣伟、张国勋、张晓宇等，2020)。对此的管制细则，应结合在华机构与海外母公司之间的成果所有权分配以及是否参与国家科技计划等问题进行详细规定。

　　上海市科学学研究所张宓之、首都科技发展战略研究院张亮亮、西南财经大学邓兴华对本文亦有贡献。

　　本文受科技创新战略研究专项(ZLY201830、ZLY201921、ZLY202002)支持。