资源型城市产业转型：发展模式与政策

　　文/张传波 于喜展 隋映辉(山东科技大学科技经济与管理研究所)

　　资源型城市产业转型与可持续发展是一个全球性问题，也是一个世界性难题。国外对资源型城市的研究起源于20世纪二三十年代，但到20世纪60年代煤炭城市率先出现衰退时，资源型城市的产业转型问题才成为国外学者研究的焦点。党的十九大明确提出支持资源型地区产业转型发展。进一步明晰国内外资源型城市转型发展问题，总结转型发展模式以及政策共性与差异，对于加快我国以创新驱动为支撑、以信息化为手段的产业转型发展具有重大的意义。

　　一、 资源型城市产业转型现状

　　资源型城市的出现和转型是工业化进程中的普遍现象，所以资源型城市的产业转型问题在世界许多国家都存在。不同的是，各国对资源型城市产业转型的应对模式和政策却各不相同。较为成功的模式有以高科技改造传统产业的法国洛林模式，以大项目引进带动产业调整的英国威尔士模式，以人力资源开发促进资源型产业转型的德国鲁尔模式，以自身优势发展高新产业区的日本九州模式，以产业链延伸和高新技术企业发展实现城市综合发展的美国休斯敦模式等。当然，国外资源型城市的产业转型也有像日本夕张、前苏联的巴库等失败的案例，而即便是产业转型相对成功的资源型城市，也只是取得了转型发展的阶段性成功。这些城市仍然存在失业率高、人才匮乏、产业替代未解决、新兴产业发展迟缓等一系列问题。与此同时，世界经济格局正在发生变化，经济全球化和产业分工、资本重组进程加快，以信息化、智能化为先导的产业结构调整加快，昭示着各国资源型城市转型发展迫在眉睫。

　　在我国，资源型城市的问题尤为突出，产业转型任务更加艰巨。我国共有资源型城市118座，占城市总数的18%，国家宏观经济调查报告显示，这些城市曾为国家提供了93%的煤炭、80%的铁矿石、70%以上的天然气。自1949年以来，其生产总值长期占全国国内生产总值的24%以上，虽然目前这一数字有所下降，但对国民经济的贡献率仍高达60%。近年来，有1/4的资源型城市面临资源枯竭，2/3的矿山进入中老年期。据国家权威部门公布，按目前的开采水平，我国有色金属已探明的可采储量大多只够开采20年。2010年我国关闭335座矿山，产能消失4955万吨，占总产能的35%。铜、镍、钴等矿产品供求矛盾更加突出，铝土矿、铅、锌等一大批矿种将出现严重短缺，2010年45种主要矿产只剩23种可满足需求，到2020年则下降为6种，而今后20年中国加快实现工业化的过程中，石油、天然气、铜、铝等矿产资源累计需求总量至少是目前储量的2至5倍。资源供需矛盾的日益突出，不仅对中国经济的持续发展造成影响，更严重威胁着对资源有高依存度的资源型城市发展。

　　目前，我国资源型城市在经济上普遍存在着产业结构单一、持续增长乏力、经济效益低下等问题，传统产业、重工业比重居高不下，传统产业增加值占全部工业增加值的比重一般超过60%，规模以上工业增加值中重工业占九成，重工业增加值中加工工业仅占一成。虽然，近年来许多资源型城市加快产业转型，新建了一批高新技术项目，但科技产业化的能力并未完全释放出来，资源型产业“一业独大”、产业链条短、可持续发展能力弱等问题并未能彻底解决。

　　在社会发展方面，资源型城市再就业问题突出，城市建设滞后，人才和资金短缺。据中国矿业联合会调查，全国面临资源枯竭威胁的矿山400多座，直接涉及300万矿工的就业，而这些职工技能单一，地方吸纳再就业的能力又差，就业与再就业面临极大困难。与此同时，与煤电相关的地方企业也面临关闭停产。有关调查表明，我国矿工收入已从过去的各行业之首倒退到各行业之末，人均年收入仅为最高行业的1/9，贫困集聚和代际相传造成社会矛盾激化。此外，许多资源型城市由于先天不足造成基础设施建设成本较高，又因是缘矿而建，难以进行科学规划，导致城市建设滞后，缺乏吸引资金和人才的环境优势，因而普遍存在资金和人才短缺的问题。

　　生态环境方面，由于我国小矿山所占比例较大，受利益驱使长期采取粗放的开采经营模式，导致资源浪费严重。如占全国煤矿总数90%以上、产量超过1/3的小煤矿资源回收率只有10%～15%，全国平均综合回收率仅为30%，与美国58%的平均水平相差甚远。许多资源型城市的环境质量恶化，如山西太原等城市长期位列中国环境检测总站公布的严重污染城市“黑名单”。全国每年矿业生产排放的废液量占工业废水总量的10%，全国煤矿每年外排矿井水22亿吨以上，其中得到净化利用的不足20%，采选煤、铁和有色金属所排放的固体废料约占工业固体废物总量的85%。

　　二、资源型城市产业转型模式

　　目前，国内外资源型城市的产业转型情况复杂，由于不同资源型城市的转型背景、转型前的基础条件及转型原因等方面的不同，在转型方向、转型模式、转型措施等的选择上都有所不同。

　　(一)资源型城市产业转型基本模式

　　(1)循环经济发展模式。延伸产业链，多元化产业结构优化，构建循环产业体系，由资源密集型传统产业向资本—技术—劳动密集型产业转型。

　　(2)资源替代及产业替代模式。以国际资源代替国内资源、以再生资源替代不可再生资源、以人力资源代替自然资源，用高新技术替代资本和劳动，实现资源多元化和产业多元化。把握科技产业与传统产业、资金技术密集型与劳动密集型产业的关系。

　　(3)科技创新模式。用高新技术和先进实用技术改造传统产业，以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子，建立“吸收型”技术进步体系。

　　(4)生态城市发展模式。以构建城市循环产业体系为主线，以人为本建设和谐社会为根本，以恢复城市生态功能和完善城市基础设施为重要手段，推进城市生产—消费—资源—环境的良性循环、城乡协调和城市与区域一体化，实现资源型城市—山水园林城市—生态城市的转型，营造绿色人居环境。

　　(5)机制体制创新模式。微观上以政企分开和完善资源产权制度为突破口，使企业成为名副其实的经营决策主体、技术创新主体、资金投入主体、风险承担主体、利益分配主体。宏观上加强国家调控，建立城市地方政府、上级政府(或中央)、大型资源企业之间常设的协调与决策机构，统筹城市转型，整合企业、产业、城市与区域发展规划。探索资源开发补偿和环境治理新模式。明确企业是资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体。

　　(二)国内外典型资源型城市产业转型模式

　　而从有助于资源型城市产业转型、对国内外资源型城市创新驱动与产业转型发展具有示范作用的角度看，有以下几种转型模式。

　　(1)产业延伸模式。产业延伸的转型模式，是用产业链延伸的方式实现资源型城市的产业转型。这种方式在资源开发的基础上，发展下游加工业，建立起资源深度加工和利用的产业群，提高资源的附加价值，从而带动城市产业的转型和可持续发展。美国休斯顿和我国黑龙江的大庆主要采用这种模式。

　　休斯敦是得克萨斯油田的所在地，但在1901年发现油田时，它还只是一个农牧小镇，1929年石油的全面开发使之形成城市。随后，石油开采和石油化工业在休斯顿迅速兴起，为其服务的机械、钢铁、水泥、电力、造纸、粮食、交通运输和通讯等产业也纷纷发展起来，休斯顿作为美国南部最重要的城市开始崛起。但在20世纪60年代休斯顿的石油产业开始整体下滑，到80年代中期，由于世界石油价格暴跌和石化行业大萧条，休斯敦的经济遭受严重打击，大批工厂倒闭，工人失业，技术人才外流，加上休斯顿一贯奉行无限制的自由企业制度和个人主义，整个城市缺乏合理规划，发展混乱，产业转型迫在眉睫。为克服经济衰退和对能源的高度依赖，休斯敦在充分利用剩余资源、延长开采年限的同时，延长产业链，提高资源附加值，开发替代产业，依靠优势产业促进机械设备和各类高科技产业的发展。另外，休斯顿还把握政府的政策方向，利用美国国家航空和宇宙航行局航天中心的落户带动电子信息、精密机械、仪器仪表、医药、军事及航空等科技产业的发展。休斯顿还重视以商业、教育、金融业为主的第三产业的发展，提高劳动就业比例和对主导产业的支持作用。可以看出，休斯顿的产业转型主要以市场为主导，政府并未过多干预，主要利用市场的价格信号和少量货币政策、财政政策和金融手段加以引导，而相关的援助政策则主要与进口控制、失业救济和再就业培训有关，以鼓励技术创新为主。此外，对转型造成的失业，强调用法律手段加以援助，主要利用社会保险、失业保险等措施进行援助，为产业转型提供社会保障。经过一系列的转型措施，现在休斯敦的石油工业虽然已日趋衰退，休斯敦的发展并没有因此减慢，整个城市转变为集资本密集、人才密集、技术密集于一体的综合性城市。

　　大庆的自然资源以石油和天然气为主，是我国最大的石油开采基地和重要的石油加工基地。长期以来，大庆的产业结构呈现“两头小、中间大”，产业结构单一，对石油工业的依存度很高。随着资源储备的减少，开采成本上升，大庆的石油开发正逐步由稳产期走向衰退期。20世纪90年代大庆开始辟建高新区，并提出二次创业，就此开始了产业转型之路。目前，大庆初步形成了石化、乳制品加工、农产品深加工、机械和电子等接替产业发展框架。政府对大庆的产业转型进行了整体规划，从宏观上加以政策引导，全面扩大内外开发力度，多方位筹措转型所需资金，为大庆产业转型提供财政和政策支持，并大力推进再就业技术培训教育，积极做好社会保障工作。在转型的十几年间，大庆市主要做了以下几个方面的工作。第一，大力发展接替产业，加快产业结构的调整。一方面，全力发展大石化，在保持现原油加工量基本不增加的前提下，减少成品油产量，增加基础有机化工原料，利用天然气资源做大天然气化工，延长产业链条，做深石化产品后续加工。另一方面，充分利用地区的资源、市场、土地、能源和资金等优势，以专业园区为载体，构筑非油经济产业群。大庆培育发展了以乳制品加工为代表的农牧产品加工业，以石油石化装备为代表的机械制造业，以化纺、麻纺、毛纺为代表的纺织业，以新型建材为主的新材料工业和以芯片制造、软件开发为主的电子信息业等接续产业，精细化工、乳品、大豆、皮革、玻璃等产业呈现集群发展趋势。第二，不断通过支持中直大企业深化改革、分离中直大企业办社会职能、深化农村税费改革、完成国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨、全面实施行政审批制度改革、深化金融改革、深化粮食企业改革、启动事业单位改革等措施，实现体制机制的创新。第三，大庆通过开展大规模招商活动、邀请国内外客商来大庆洽谈、策划产业招商、创造优势招商等方式加强对外经贸合作，提高城市利用两个市场、两种资源的能力。第四，努力搭建发展平台，改善经济环境。在硬件方面，加大基础设施建设力度，先后完善提升了精细化工园、大豆工业园、轻纺工业园、皮革工业园等19个园区，增强承载项目和企业的能力;在软件方面，继续推行政府服务“六项制度”，严格落实哈大齐工业走廊优惠政策，为企业投资创造了优良的软环境。第五，鼓励自主创新，积极推进科技创新体系建设。通过高技术产业化示范工程建设，发展一批高新技术企业，并做好高新技术成果的转化与推广工作，用高新技术改造传统产业。第六，坚持“政府调控、市场推进、公众参与”的原则，全面推进生态市建设，通过“百湖治理”“百园建设”等工程的实施，使城市的生态环境逐渐得以恢复。

　　(2)产业更新模式。产业更新的转型模式，是扶植原有非主导产业成为新的主导产业，或者直接在资源型城市植入新的主导产业，从而较为彻底地改变资源型城市对原有资源优势的依赖，带动建立新的产业体系的转型方式。法国洛林和我国辽宁的阜新主要采用这种模式。

　　洛林在19世纪以前是个农业落后的贫困地区，但这里煤铁矿资源丰富，因此，19世纪末由于煤炭和铁矿资源的开采和加工，洛林的经济获得迅速发展，成为欧洲重要的工业区。20世纪50年代的经济恢复时期，洛林也正是凭借丰富的煤炭与铁矿资源迅速发展起来的，煤矿、钢铁和纺织业三个行业成为洛林的支柱，三个行业的就业人数占整个地区工业就业人数的68.4%。此后，由于开采成本的上升和进口石油的冲击，煤铁等资源型产业失去竞争优势。从1975年至1992年，这些行业加速衰退，煤炭和冶金企业大量倒闭，煤矿和铁矿的工作岗位消失了88%，引发诸如失业增加、经济滑坡等问题。随着基础产业的衰退，洛林采取了一系列转型措施实施产业转型，主要包括：一是国家重视和支持工业转型。1963年法国政府成立了专门的机构负责洛林的转型和规划。同时，法国政府每年为洛林的产业转型投入约30亿法郎，欧盟每年投入约20亿法郎，并积极制定政策吸引投资，扶持中小企业，调整产业结构，安置失业人员。二是积极调整衰退产业，高起点进行产业转型。主动放弃成本高、没有竞争力的产业和产品，应用高科技对钢铁、机械、化工、电厂等传统行业进行改造，提高产品附加值。三是把国土整治与环境恢复纳入产业转型中。成立国土整治部门，解决衰老矿区遗留的土地污染、闲置场地重新利用的问题，并设立专项基金进行产业援助。四是针对资源产业从业人员的实际情况，组成不同类型、不同专业、不同层次的培训中心，对从业人员进行培训，培训费用由国家支付。五是利用在土地、劳动力和基础设施等方面的优势吸引投资。给在洛林地区建厂的企业地价优惠，而且政府还资助50%，厂房建设也可得到20%的资助，在设备方面可得到15%的资助，而投资额达到4000万法郎、新创造40个就业岗位的较大项目，可得到25%的资助。六是实施配套扶持政策，促进中小企业发展，使中小企业成为转型的重要力量。为培育中小企业发展，成立了专门的企业园区，积极推进产学研合作，协助企业、科研机构和高校之间沟通。经过30多年的努力，2005年法国停止了全部的煤炭生产，洛林也形成汽车、电子和塑料加工三个新的支柱产业，三个产业的就业人数超过工业总人数的30%，至此，洛林的产业转型基本完成。

　　阜新是中国最早的重要能源基地之一，享有“煤电之城”的美誉。作为老矿业城市，阜新自20世纪90年代以来就呈现出明显的衰落趋势，产业自循环比重高，其他产业主要围绕资源工业兴办，一般地方经济起步晚、投入少、发展慢，无法作为接续和替代产业。随着煤炭资源存量的减少、开采成本的上升，阜新的煤炭产业濒临枯竭，面临着就业问题突出、人民生活贫困、地方财政困难、基础设施薄弱、环境污染严重、城市布局不合理、产业技术结构水平低等一系列的问题。2001年阜新就被确定为当时全国唯一的资源型城市转型试点市，各级政府给予了高度重视和全面支持。在转型过程中阜新提出了“以现代农业和服务业为重点，兼顾第二产业，发展非煤产业和替代产业，加快产业结构调整，促进城市的经济复兴”的产业转型目标和重点。一是出台《阜新农业产业化发展规划》。健全推进农业产业化的组织体系、目标考核体系、资金扶持体系和服务保障体系，对财政支农专项、农业综合开发等渠道的资金进行整合，根据产业链的不同情况分类扶持。同时，合理运用交通建设、农网改造等资金，在农产品加工龙头企业和农产品基地的建设中，优先安排解决水、电、路等基础设施建设。建立农业园区和技能培训等科技服务和科技创新体系，为现代农牧业发展提供必要的技术支撑和示范，带动下岗职工自主创新。二是积极调整调整和优化第二产业。培育以食品加工业为主的新型产业，并立足现有基础，发展电力工业，着重发展电子、化工等优势行业，扶持就业容量大的纺织行业。三是在衰退产业援助机制方面，围绕“深化煤炭采掘业发展、重点发展农产品及食品加工基地、新型的能源基地和煤化工产业基地三大支柱产业”开展工作。国有煤矿企业每年采煤总量保证在1000万吨以上，为产业转型提供财力和时间保障。同时，重点发展风力发电和煤制天然气等新型的能源产业，并计划发展煤化工产业。四是采取社会职能移交、办理提前退休、领取一次性安置费、进入再就业中心、参与企业重组等多种方式，对实施关闭破产的煤矿职工进行安置。目前，阜新的产业转型取得了一系列成果。但是，无论从经济总量、经济结构还是社会和生态环境等因素来看，现在的阜新仍与发达地区相去甚远，因此，转型仍在继续，尚未能言最终转型成功。

　　(3)复合模式。复合转型模式，是资源型城市的产业转型并不表现为单一的模式，而是以上两种模式的复合，通常在转型初期表现为产业延伸，随着资源加工产业群的建立，城市功能逐步完善，不依赖本地资源的新兴产业得到发展，资源型城市逐步演化为综合性城市。德国鲁尔和我国山东的枣庄主要采用这种模式。

　　鲁尔是德国和欧洲最大的工业区，具有丰富的煤炭资源和盐矿，它生产了德国80%的硬煤、90%的焦炭、70%的钢铁和35%的炼油量，其电力、硫酸、合成橡胶、军事工业、重型机械等产业在德国占重要地位，素有“德国工业引擎”之称。鲁尔的煤炭工业是在20世纪50年代后期随着石油和天然气的大规模开采应用而受到冲击的，钢铁产业的衰退则是在20世纪70年代中期，由于世界性经济危机使汽车、造船、建筑等部门的生产大幅度下降，加之塑料、铝合金等钢铁替代品日益广泛的生产和应用，钢铁需求量大为减少。因此，鲁尔产业转型的原因是综合的，但归根到底是煤钢为主的单一产业结构所造成的结构性危机。由于德国的经济体制是市场机制和国家调控相结合，因此，对鲁尔的产业转型采取了国家主导为主、市场调节为辅的措施。在微观领域利用市场机制，在宏观领域通过价格控制、财政和金融等工具的使用直接和间接地对国家经济进行有力干预。对于衰退产业的调整，20世纪60年代政府制定了鲁尔地区调整改造计划，主要内容是整顿传统煤钢生产，调整产业布局，开辟新兴产业，拓宽制造业领域，开发第三产业，改变煤钢主导的产业结构。1968年通过了《煤矿改造法》，规定由政府向购买废弃土地者提供低息贷款用以建设新工厂，并提供相当于投资总额10%的就业赠款。联邦政府减少对钢铁、造船等部门资助，只资助其环保、废厂房利用等项目，省下的资金用于扶持当地的新兴产业、服务业和中小企业发展和再就业培训。鲁尔提出建立灵活的劳动力市场，并注重青年职工的培训和在职工人的“转业”培训及技术管理人员的进修提高和接受新技术训练。对于新兴产业的扶持主要通过完善基础设施、推出优惠政策、扶持中小企业、实现产学研合作等措施来实现。鲁尔完善交通运输网络，发展区内快车线，此外，政府通过出资购地、恢复地貌、出售土地、招商引资等一站式服务，建立新型产业园区，并制定诱人的土地价格。另外，鲁尔制定了一系列措施扶持中小企业发展：设立“欧洲复兴计划”“新企业投资项目”，向中小企业提供信用担保;设立跨行业培训中心，为企业培养各类人才;颁布《关于中小企业研究与技术政策总方案》，扩大对中小企业技术创新的资助;修订《反对限制竞争法》，保护和扶持中小企业;设立企业技术创新中心，帮助创业的中小企业度过难关。鲁尔还利用自身的科技优势，加强科学界与经济界的合作，建立一条横贯全区的“技术之路”，把区内的经济中心和研究中心结合起来，加快科研成果的应用。

　　枣庄是中国最早的三大煤矿之一，是华东地区重要的煤炭生产基地，建国以来枣庄共为国家贡献原煤约4亿吨，并初步形成了以煤炭产业为依托，以化工、冶金、纺织、建材、食品、造纸、电力等为支柱产业，门类较为齐全、基础比较稳固的工业体系，素有“鲁南煤城”和“建材之乡”之称。经过100多年的大规模采掘，枣庄的资源枯竭已经显现，1998年枣庄矿务局5个骨干大矿枯竭后相继破产，鲁化等一批骨干企业接连亏损。由此导致的经济社会问题接踵而至，城市发展收到严重制约，枣庄经济增量偏低，在山东17地市中处于下游，加之长期无视环境保护，对生态环境的破坏十分严重。枣庄的产业转型是由政府主动进行的，2008年枣庄通过了《枣庄市促进资源型城市转型实施纲要》，专门指导枣庄的产业转型。枣庄按照“传统产业新型化，支柱产业多元化，新兴产业特色化”的目标要求，依托资源优势，发展煤炭深加工产业，建成了水煤浆、煤炭气化等一批拉长煤产业链的煤化工企业。2017年枣庄发布了《枣庄市“265”产业转型升级规划》和《枣庄市智慧城市发展规划纲要及行动计划》，以先进的基础设施体系建设为基础，以统一开放的数据资源体系构建为核心，以电子政务、智慧服务、智慧产业和城市运行管理等四大体系建设为着力点，培育一批新技术、新应用、新模式、新业态，通过大数据、信息化手段，坚决淘汰落后产能，加快传统产业“存量变革”,推动新兴产业“扩容倍增”，逐步降低对资源型产业的依赖。在应用高新技术发展替代产业、再造资源优势方面，枣庄做了两方面的尝试：一是围绕新材料、精细化工、生物医药、机电一体化四大科技产业，调整产业结构，发展新兴的接续和替代产业。二是推进煤炭、水泥、机械、纺织和造纸五大传统支柱产业的升级和改造。通过与高等院校、科研院所的合作，吸收最新的科技成果用于企业的升级和转型，逐步形成了项目建设良性机制。此外，枣庄围绕促进农业增效、增产和农民增收，组织实施以良种产业化为主的农业产业化工程，培育并锻造一批农业产业化龙头企业，打造一批种植和新兴农产品深加工基地。同时，枣庄大力发展服务业、旅游业，严格限制新上水泥、焦炭、造纸等项目，积极改善环境，构筑循环经济产业链，矿区还利用煤泥、煤矸石发展低热值电厂综合利用产业，形成以发电为龙头，热、电、气联产，污水处理、建材生产并举的综合利用产业链。

　　三、资源型城市产业转型政策：共性与差异

　　通过上述对比分析可以看出，国内外资源型城市的产业转型既有相似之处，又有自身的特殊性。

　　(一)国内外资源型城市产业转型共性特征

　　(1)转型原因相近。国内外的资源型城市基本都是在其赖以生存的资源趋向枯竭或其主导产业逐渐丧失竞争力的情况下开始产业转型的。美国休斯敦由于石油价格暴跌和石化行业大萧条被迫进行转型;日本九州则是由于煤矿开采条件恶化，廉价的石油导致煤炭竞争力下降而被迫转型;而我国的枣庄和阜新等也主要是其生存所依赖的煤炭资源趋于枯竭而被迫转型的。所不同的是，有的资源型城市的一般地方经济发展较好，在其发展过程中已经培养起可以替代资源型产业的新型产业群，因此，为产业转型打下了良好的基础，由此大大缩短了转型时间，降低了转型难度。

　　(2)各国都对资源型城市的产业转型在产业、金融及就业政策等方面给予支持。对资源型城市进行一定的政策性援助，以缓解其转型过程中的阵痛和化解转型带来的社会矛盾和风险，一直是各国政府努力的主要方向。法国为扶持洛林的转型发展，设立了地区开发奖金、工业自应性特别基金、工业现代化基金等，还通过对行业税、劳工税、公司税、所得税等的减免吸引外来企业。日本政府对煤炭产业创建企业流动资金、设备、购置土地等专项贷款，并规定在关闭煤矿和煤矿毗邻地区创办企业且安排30%的下岗职工，或在开采矿区创办企业，可享受“特别低利”贷款。我国发布专门文件明确提出建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，以促进资源型城市的转型和发展，并要求各级政府在制定重大产业项目布局时要对资源型城市进行政策倾斜，要加大一般性和专项转移支付的力度等。

　　(3)各国都注重改善投资的环境。各国都通过建立良好的经济秩序，加强道路、通讯、环境、科、教、文、卫等基础设施和公用事业的建设来改善投资环境。如日本1981年制定“特定事业促进调整”方案，专门支援包括农业生产基础整顿事业、农村整顿事业、保健卫生设施事业、城市规划事业、社会教育设施事业等在内的公共事业。又如，为了给经济发展创造条件，休斯敦投资87亿美元建成了两条高速公路干线和一个机场，又投资1亿美元建成乔治·布朗国际会议中心。再如，我国的焦作市出台了《焦作市鼓励市外投资者投资优惠办法》《焦作市鼓励外商投资优惠办法》等优惠政策和措施，并成立外来投资服务中心，专门为投资者提供政策和环境咨询、项目审批、注册登记等全方位、全过程的“保姆式”服务。

　　(4)各国都很重视吸引外来投资。各国为了吸引外来投资，都制定了大量用地优惠、融资优惠和税制优惠等政策。洛林地区由于在土地价格、建设厂房、安置就业、超过一定投资额等方面的资助政策非常优惠，吸引到法国投资的外商的50%集中于此。日本为培育煤炭产区的替代产业，制定了包括融资和税制两个方面的企业吸引政策。通过地域振兴整顿公团，对进入产煤地域的企业提供长期低息的设备资金融资、长期运转资金融资以及工业区的建造和长期低利转让等，税制上的优惠措施表现为地方税的减免，而所在地方税收减收额的80%由国家补贴。而我国的焦作、阜新等地也通过专题研讨、科技合作、产业链、节会等多种方式大力开展招商引资活动。

　　(5)普遍重视科技产业的发展。几乎所有国家都尝试了通过大力发展科技产业或用高新技术改造传统技术的方式，实现资源型城市的转型。例如美国休斯敦利用美国国家航空和宇宙航行局航天中心落户的机遇大力推动电子信息、精密机械、仪器仪表、医药、军事工业及航空业等科技产业的发展。日本九州地区也逐步向全球典型的科技产业区方向发展。而我国的焦作和阜新等城市不仅都将科技产业作为城市产业转型的主要发展方向，还注重用高新技术改造传统产业，提升传统产业的高附加值。

　　(6)各国都很重视解决资源型城市产业转型中的人员的安置问题。在现有社会保障制度的基础上，各国普遍采取针对性措施来解决资源型城市产业转型中的失业问题。欧盟各国经济长期被高失业率所困扰，因此洛林、鲁尔等地区在采取提前退休和补偿等措施的同时，强调在转型过程中进行职业技术培训，鼓励创办新企业提供就业岗位。日本政府在煤炭产业政策中规定，年满55岁的煤矿工人实行养老保险，关闭矿人员52岁即可实施养老保险;人员再就业培训由煤炭企业或接收单位负责进行，政府分别给有关单位每人一年工资的3/4和2/3作为培训费用，同时支付给被培训人生活补贴;每个人发一本求职手册，可以享受优惠待遇。我国许多资源型城市则通过开辟农业园区、街道社区、龙头企业、民营企业、劳务输出等多渠道解决再就业问题。

　　(二)国内外资源型城市产业转型政策差异

　　(1)关于资源型城市产业转型政策法规的完善程度不同。国外在转型实践中大都注重通过立法来规范政府行为。日本建立了完整的衰退产业调整法律体系，如《产煤地域临时措施法》《煤炭地域振兴基本计划》《煤炭离职者临时措施法》等，政府通过法律措施进行援助，为进入资源型城市的企业及为转型的失业者得到援助提供法律保障。美国政府依据“通商改革法”和“贸易扩大法”等基本法规制定了衰退产业调整援助的专门法律，针对资源型城市资源的管理出台了《矿物租借法》《联邦煤矿租赁修正案》等法规。而我国国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国土资源部、国家开发银行联合印发了《关于支持老工业城市和资源型城市产业转型升级的实施意见》和《老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区管理办法》，但目前尚未有专门针对资源型城市产业转型的法律法规，致使资源型城市产业转型的效率较低、规范性较差。

　　(2)转型基础不同。发达国家资源型城市产业转型是在工业化完成以后，且形成了相对完整的工业体系和完善的资本市场，因此实施产业转型的难度要小于我国。美国休斯敦、法国洛林的做法是坚持高起点，大都瞄准高新技术和复合技术产业，这对于当时的休斯敦和洛林来讲是现实可行的，因为它们已处于工业化后期，一些传统的劳动密集型产业正逐渐被淘汰，代之而起的是技术密集型产业，因此，这种高起点转型实际上就是利用高新技术改造传统产业，继而向科技产业发展的一种自然过渡。而我国的资源型城市尚处于工业化初期，工业基础薄弱，技术水平低下，产业转型也只能从低起点出发，选择采用高新技术改造传统产业为主的策略。

　　(3)政府在产业转型中的作用不同。在美国，由于市场经济发达，政府在资源型城市的产业转型过程中只提供指导性意见，发挥信息导向作用，市场的资金流向是资源型城市发展的决定性因素。在法国洛林等地区，政府成立专门委员会和其他组织，制订详细目标、计划和政策，各部门与各界通力合作，这些经济措施在推动资源型城市产业转型的过程中发挥了主导作用。在日本及我国，政府的行政措施对产业转型起决定作用，政府根据国内外市场的变化和资源型城市的具体情况，制订和修改产业政策，设定目标和措施，各资源型城市的企业依照政府的规划进行生产活动。所不同的是，日本有一套完整有效的产业政策体系为政府决策提供指导，而我国则缺少这样完善的政策体系指导政府的决策活动。

　　(4)资金支持方式不同。美国对资源型城市的产业转型较少直接采用补贴的办法，而主要通过财政和金融的手段对重点项目进行扶持。欧洲、日本则通过地方财政或建立各项基金及保险机制，对资源型产业进行援助，刚开始主要是直接补贴，后来主要发展为对产业结构的调整和新兴重点产业的扶持上。而我国资源型城市产业转型的资金却主要来源于政府的直接补贴，资金的投向主要取决于政府意愿。

　　(5)对中小企业的重视程度不同。高度重视中小企业在产业转型中的作用是美国、法国、日本等国家的共同点。例如，法国洛林地区成立了多个企业苗圃，帮助公司制定起步计划，帮助新公司成立，并在初期为之提供各种服务。而我国资源型城市在产业转型过程中，历来重视大项目的建设，忽略对中小型企业特别是民营企业的扶持力度。资源型城市单纯依靠一两个项目或一两家企业并不能形成竞争优势，还需要发展中小企业以形成若干有竞争优势的企业网络，并形成产业群以替代资源型产业，创造出持久的城市竞争优势。

　　(6)对人员安置的方式不同。从美、法、日的实践看，除了通过完善的社会保障体系安排资源型城市的失业人员外，还高度重视失业人员的再培训，并将大量剩余劳动力转型服务业。例如日本对于再就业的煤炭从业人员，在再就业前都要进行职业培训，培训由煤炭企业或接收单位负责，政府对它们给予相应的补贴。而我国则主要通过社会职能移交、办理提前退休、领取一次性安置费等方式进行职工安置，用搬迁和发展现代农业的方式来缓解城市的就业压力。从长远来看，农村中本身也存在着大量的剩余劳动力需要转移出来，所以这种“退二就一”的政策只能是暂时的，不能从根本上解决资源型城市产业转型带来的失业问题。

　　(7)对创新活动的重视程度不同。美、日、法等发达国家在资源型城市产业转型中高度重视技术创新、制度创新、组织创新等系统创新要素的作用。美国休斯敦州政府每年都会拨给大学数百万美元作为研究费用，保证研究的长期稳定，而且休斯敦许多大学有研究结合实际的传统，所以研究成果都比较适用。我国的资源型城市对创新活动的重视程度明显不足，产学研之间合作较少，结合也不紧密，企业缺乏长期性战略和创新机制，其作为创新主体的地位没有充分发挥，各种创新成果的转化率也较低。而对创新活动的重视程度不足，也已经成为我国资源型城市产业转型道路比较艰辛的主要原因之一。

　　四、结论

　　上述分析可见，推动资源型城市实现产业的战略转型，已经关系到一国或一地经济转型发展的大局。而资源型城市的产业转型涉及的系统要素众多，需要通过不同层次和方向的创新驱动与协调发展，引发产业体系的有序演化、转型、替代、转移与重组，形成符合本国或本地区禀赋优势的转型发展模式，并以较高层次的有序结构调整，实现多种要素、多重力量的供给侧改革与新产业、新业态、新模式、新机制的形成。

　　此外，国内外资源型城市产业转型的实例还证明，资源型城市产业转型的效率不仅仅取决于科技创新因素，还取决于制度安排、政策调整、管理变革等非科技因素，这些非科技因素有时远远超过科技范畴，使科技创新的外部化特征更为明显。因此，以科技创新、制度创新、政策创新、管理创新等协同运作为特征的系统创新，就成为推动资源型城市要素寻求最佳定位和组合，从而实现产业转型的最佳驱动力。