“多规合一”的现实问题剖析和政策建议

　　文/胡志坚 王书华 刘冬梅 龙开元(中国科学技术发展战略研究院)

　　本文对我国区域规划工作体系中存在的多个规划相互矛盾和冲突的现实问题进行剖析，提出从理念、管理、技术、主体等四方面全力推进“多规合一”政策建议。

　　党的十九大报告明确将“形成节约资源和保护环境的空间格局”作为建设美丽中国的重要内容。对于一个地区而言，以规划为标志的顶层设计因其系统性统筹、战略性引导作用，而成为一个地区的重中之重，近几年来随着全国各类新区设立和规划建设工作的推进，聚焦于优化空间资源统筹的“多规合一”，越来越受到政府管理者和学术界的密切关注，并成为政策热点和改革措施之一。剖析“多规合一”长期难以推进的现实问题和推进建议，对贯彻新发展理念、高标准做好各类规划非常重要。

　　一、推进“多规合一”有着重要的新时代意义

　　当前，中国特色社会主义进入新时代，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，新时代下贯彻新发展理念、转变发展方式，坚持资源节约和环境保护是我们的基本国策。因此，面对推动新型工业化和城镇化发展过程中的资源短缺性及其配置低效性的挑战，破解创新驱动发展与体制机制约束的突出矛盾，推进“多规合一”就成为当前全面深化改革的重要选择之一。

　　“多规合一”成为政策热点始自2014年《国家新型城镇化规划2014—2020年》，该规划明确提出：推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”;随后十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议等都提出要“积极推进市县规划体制改革，探索‘多规合一’具体途径和实践模式，建立有序的空间规划体系”的改革议题。同年，国家发改委等四部委在全国28个市县开展了“多规合一”试点，积极探索“多规合一”的融合机制和技术方法。

　　总体来说，“多规合一”作为区域战略顶层设计的重要一环，是党和国家近几年积极推进的一项重要改革措施。将 “多规合一”的规划管理工作体系、技术体系、信息平台等关键方面谋划好，既有利于推动各类规划的落地，又有利于优化各类资源配置，实现区域协调、均衡发展。

　　二、“多规合一”难以推进的现实问题剖析

　　从现实来看，一个区域只有一个空间，一个空间理应统一规划，这是“多规合一”毋庸置疑的现实基础。但是，从国内实践情况来看，各类规划政出多门、相互冲突问题突出，其根源在于空间管控体系及相关的法律法规缺位、全局性和基础性的上位规划缺乏、多部委与部门职能性和业务性的协调机制缺失，这“三缺”导致“一规”难行，为区域多种规划的衔接与实施带来诸多现实难题。

　　问题1：部门并行的规划管理体制，导致各自为政、上位规划缺失

　　现行的各类规划分别由并行的职能管理部门组织编制和实施，如在规划大类间，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等部门规划，主要由发改委、住建、国土和环保部门分别主导，各部门围绕着自身职责和管理权限，进行规划编制与实施。这就导致对于同一规划空间由于部门视角不同，规划的导向不同，各项规划难以紧扣经济社会发展主线和城乡发展建设主题，往往造成土地利用混乱、公共设施建设配套不足等诸多问题，带来投资低效和资源浪费，从而大大削弱了规划的严肃性和权威性，而区域基础性、全局性的上位空间规划始终是缺失的。

　　问题2：多规协调存在逻辑的“先天不足”和“主次不清”

　　各项规划的编制原则、编制依据、技术标准、规划期限不同，所采用的基础数据格式、标准、分类也不统一，彼此之间难以对接和协调。例如，土地利用总体规划的规划期一般为10年，以土地利用调查数据为基础，数据的精度不够;城乡规划的规划期一般为20年，以城镇地籍调查数据为基础，数据的广度不够，缺少城镇之外的必要数据;国民经济发展规划的规划期为5年，即“五年规划”，以经济社会统计数据为基础。可见，这些规划之间存在很大差异。

　　问题3：多规信息难共享，缺少交互融合平台，行政效率低下

　　在各项规划实施过程中，由于多规审批依据不一致，导致项目审批程序繁杂，过程反复，行政效率低下。通常情况下，每个项目审批会涉及发改、国土、规划、建设、环保等20多个部门，需要经过近百个行政审批环节，而且互为牵制、来回盖章、反复协调。这造成投资建设成本高、行政效率低，进而影响到政府执行能力建设和治理能力的现代化。此外，各项规划内容本是互相牵制、衔接的，但目前缺少开放平台共享规划成果，难以实现不同类型规划、上位规划与下位规划之间的协调。信息不对称、难共享也造成规划编制中数据获取、处理等大量重复工作，降低了规划编制效率。

　　问题4：各类规划普遍弱化了科技创新的基本理念

　　当前，科学技术迅速发展，新成果、新技术不断涌现，正在不断改变着城乡居民的生产、生活方式和空间组织模式，但从规划大类体系的各类规划来看，无论是经济、城镇等发展类规划，还是如环保、土地等约束类城乡规划，都对科技创新理念、新成果等体现不足，这与当前我国实施创新驱动发展战略脱节，也不符合国际上创新城区、科技城发展的时代趋势与规律。

　　三、推进“多规合一”的政策建议

　　推进“多规合一”是一项较复杂的工作，涉及管理、技术体系、信息平台等多个方面的改革，建议在前期已开展的28个县市试点基础上，把握科技变革和创新的新时代趋势和需求，重点选择雄安新区等国家级新区持续探索、积累经验。

　　1.理念上，将科技创新理念渗透到整个规划体系

　　在新区规划建设的顶层设计阶段，要重视创新、绿色、共享等新发展理念的贯彻落实，顺应科学技术迅速发展、科技成果不断涌现的时代形势，“多规合一”后的国土空间规划，建议旗帜鲜明地确立科技创新在整个规划体系中的渗透性、统筹性、协调性和引领性，真正将创新作为引领新区发展的第一动力，依靠创新建设新区的现代化经济体系。

　　2.管理机制上，建立统筹规划的管理与组织工作体系

　　建议整合发改、国土、环保、科技等部门的规划力量成立规划编制委员会，通过改革管理机制牢牢抓住工作主动权，把控总体空间规划的总基调，在制度与政策层面改革创新、寻求突破。事实上，德国、日本、欧盟等发达国家长期以来高度重视推行空间规划，建立了较为完善的空间规划体系，这一做法很值得国内学习和借鉴。

　　3.技术体系上，建立统一的规划编制技术标准体系

　　一方面建议借鉴国际经验，加强学科视角的理论研究，探索建立具有较强科技内涵的空间规划体系，破解实践中一系列技术体系不一致问题，切实推动规划编制技术体系的协同，因地制宜地探索“多规合一”的实现路径。另一方面加快构建新区空间规划信息管理与多部门协同共享基础平台，解决规划底图、坐标体系、基础数据、分类标准不一致等基础性问题，推进多规合一规划编制的标准化和规范化。

　　4.规划主体上，重视科技人才、科研院所和科技型企业等各类创新主体的参与

　　“多规合一”涉及到许多行业、许多部门、许多团体、许多个人的切身利益，对于创新型新区，“多规合一”要避免单一部门主导式的融合，应在政府主导下组织相关部门、创新主体共同参与，形成民主的、开放的议事制度和解决问题的机制，增强规划的公众参与度，尤其要重视对科技人才、科技型企业、科研院所等各类创新主体的需求调查。