国家高新区30年：评价指标演变及新的指引方向

　　文/刘会武(中国科学院科技战略咨询研究院)

　　1988年5月10日，经国务院批准，中国第一个高新技术产业开发区——北京市新技术产业开发试验区正式成立。截至目前，国务院已经批准设立了168家国家级高新技术产业开发区。

　　早在上个世纪90年代，江泽民同志就指出“本世纪在科技产业化方面最重要的创举是兴办科技工业园区”。2017年底，国家高新区工业总产值20.3万亿，汇聚5.23万家高新技术企业，占全国高新技术企业总数的近四成，诞生了华为、腾讯、阿里巴巴、小米、大疆等一批具有世界影响力的高新技术大企业。

　　30年来，我国高新区走过了从基础设施和招商引资发展的要素集聚阶段(一次创业阶段，上个世纪90年代)，到植入创新元素的创新驱动发展阶段(本世纪前十年，二次创业阶段)，再到全面创新发展与生态建设的综合性园区三个阶段(本世纪第二个十年)。当然,考虑到2009年以来114家省级高新区晋升为国家高新区以及不同高新区所在区域发展的不平衡性，我们可以认为，全国168家国家高新区正处于一次创业、二次创业和三次创业同步并存发展的新阶段。

　　作为国家高新区的管理机构，科技部火炬高技术产业开发中心在不同阶段确立了不同的评价标杆，以标杆指导和管理国家高新区的发展，当然，评价指标的设立就体现了国家科技部对国家高新区发展的认识和思考。本文从理论认识逻辑演变的角度，回顾国家高新区不同发展阶段的评价认识、评价内容以及评价效果等，尤其结合党的十九大报告提出的一系列新思想、新判断和新要求，对国家高新区未来评价开展深入研究，并提出新的思考和观点。

　　一、国家高新区“一次创业”阶段的评价与理论认识

　　在北京市新技术产业开发试验区开展试点工作3年之后，1991年3月和1992年11月，国务院分两批一共新批准设立52家国家高新区，加上北京市新技术产业开发试验区，当时全国布局了53家国家高新区。

　　国家科委“火炬办”在1992年就开始酝酿设计国家高新区考核评价指标体系，并于1993年邀请全国几十位专家、学者在贵阳开会，专门研究和讨论国家高新区发展评价以及考核评价指标体系。1993年，国家科委制定并公布了《国家高新技术产业开发区考核标准(试行)》。该版考核标准，分别从经济、资本、建设、企业、创业中心、人才、外国企业和工业总产值等8个方面，共设有27个指标。此次对高新区评价的目的是，考核和监控我国高新区的发展状况，因而明显侧重对高新区当期经济总量及发展状况的考核评价，强调利用外资情况和外资企业数量，偏好对硬环境的指标考核。

　　1994年和1995年，国家科委又分别在哈尔滨和大庆召开了两次国家高新区考核评价的研讨会。1996年，国家科委“火炬计划办公室”会同中国科学院科技政策与管理科学研究所(现为中国科学院科技战略咨询研究院)等单位的专家、学者对高新区评价问题再次进行研究。1996年1月，由国家科委“火炬办”、中国科学院科技政策与管理科学研究所(现为中国科学院科技战略咨询研究院)等单位的专家、学者共同组成的“中国高新区考核评价指标体系研究课题组”，根据已有研究和讨论的成果，在对高新区进行系统分析、功能分析、国情分析、国际经验分析的基础上，经过反复研究和讨论，确定了国家高新区考核评价指标体系设计的基本框架和方案，并于1999年颁布了《国家高新区评价指标体系(试行)》。

　　1999年的评价指标体系从技术创新、创业环境、发展、贡献、国际化5个方面选取24个指标对高新区发展进行评价。与1993年的评价指标相比，该评价指标体系已经考虑到技术创新对经济发展的推动作用，增加了技术创新方面的评价，并将创业中心和基建方面的评价调整为创业环境的评价。但由于没有明晰的技术创新的动力学解释，指标体系并没有根据创新能力的结构展开。所以，从整体上，此次高新区评价仍然是对高新区发展状况的总体反映。

　　在“一次创业”评价标杆的指引下，以无锡高新区、厦门高新区等为代表，主要通过大力招商引资实现了快速壮大，通过大力开发建设不断完善园区基础设施和环境。无锡高新区积极引入新加坡资源等海外资源，培育发展电子信息、机械制造等先进产业。厦门火炬高新区组建了高效的招商服务中心，20世纪90年代先后引进了ABB、戴尔等跨国公司，为产业起飞奠定了重要的物质基础和技术力量，2003年成为全国第一个每平方公里创工业产值百亿元的高新区。

　　二、新世纪前十年国家高新区“二次创业”的评价认识

　　1999年，《中共中央国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》出台，强调加强国家高新区建设，形成高新技术产业化基地。另外，随着传统竞争优势的弱化以及科技创新在产业发展中的重要性日益加强，高新区发展道路由外延粗放式转向集约内涵式。在国家整体的导向下，科技部2001年9月在全国高新区武汉会议上,提出了高新区要进行“二次创业”的发展战略。

　　通常把21世纪前十年，作为国家高新区“二次创业”的发展阶段。“二次创业”的实质是加快培育自主创新能力,发展特色产业集群,形成新的竞争优势,努力实现政策驱动、投资驱动向主要依靠创新驱动的经济增长模式转变，主要目标是发展知识经济，促进内生增长，规模扩张转向质量提升，核心任务是汇集创新资源，营造创新环境，增强自主创新能力、推动科技创业等。

　　为此，2003年科技部火炬中心根据国家高新区“二次创业”的新要求，重新制定并颁布了《国家高新区评价指标体系》。2004年，火炬中心重新修订原指标体系中的创新创业环境部分，并在长春会议期间以会议文件的方式公布了《国家高新区评价指标》。

　　2003年的指标体系和2004年的指标体系基本相同，都是从技术创新、经济发展、创新创业环境三个方面对高新区进行评价。两者的差别只是2004年的评价指标体系对创新创业环境方面的评价进行了部分修订。总体讲，这两套指标依然重点考虑了高新区的技术创新状况，在投入、转化、产出方面进行了一定的分解;两套指标体系并没有体现出技术创新对经济发展的贡献，也没有反映出高新区经济增长的质量，所以依然是对高新区发展状况的总体反映。

　　2005年6月，时任国务院总理温家宝在考察中关村科技园区时提出了国家高新区“四位一体”的发展定位。结合新的发展定位，科技部在2007年重建了对国家高新区新阶段的评价导向，提出“政策评价”新思想，不是强调高新区自然发展达到的状态，而是强调高新区对国家导向目标的实现程度，并于2008年4月正式公布第四版国家高新区评价指标体系(试用版)。

　　在“二次创业”评价标杆的指引下，苏州工业园、东莞松山湖高新区等是营造创新环境、实现转型升级的有力践行者。苏州工业园紧抓全球制造业转移机遇，吸引电子信息制造和机械装备制造领域跨国公司入驻，在形成了雄厚的经济基础之后，又积极推进园区从“投资驱动”向“创新驱动”转型，实施“科教兴区”战略，打造独墅湖科教创新区，集聚24所国内外院校和400余家研发机构;开展科技领军人才工程，引进一批高端创新创业人才;成立中小企业发展中心，有效整合政府政策服务、科技中介服务等各类资源;同时围绕纳米、生物医药、云计算三大新兴产业构建了集“政府服务、创新创业平台、产业资本、高端人才”于一体的“产业生态圈”。东莞松山湖高新区围绕本地产业转型创新需求，持续加大创新投入，针对性地引进创新资源，搭建了东莞华中科技大学制造研究院等20余个高水平创新创业平台，通过高端要素资源的集聚为区域产业转型升级提供支撑。

　　三、新时代国家高新区面向“三次创业”的评价导向

　　党的十九大报告作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，并指出我国经济已由高速增长转向高质量发展阶段。进入新世纪第二个十年，我们提出国家高新区进入“三次创业”新阶段，尤其是过去20年发展基础好、资源相对充足、发展理念比较先进的国家高新区要率先进入国家高新区的“三次创业”阶段。

　　从目前发展形态来看，中关村自主创新示范区、深圳高新区、杭州高新区等成为国家高新区“三次创业”的样本。以杭州高新区为例，通过“人才+资本+平台”的资源组合方式、“模式创新+技术创新+产业链”的协同创新方式、“众创空间+孵化器+加速器+特色小镇”的平台建设方式，构建了集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的创新创业生态。杭州高新区实施“5050计划”集聚创新人才;持续深化与中科院、浙江大学以及国内外知名院校的合作;坚持政府引导下的投资主体多元化，鼓励民间资本、中介机构、投资机构兴办各类孵化器;建立科技金融服务中心，充分发挥资本的纽带力、耦合力，完善股权、债权、产权相结合的科技金融服务体系;重视培育和发展社会网络，促进企业家投资联盟、众创联盟、产业技术创新联盟等不断壮大;出台“1+X”政策，对领军企业、成长型企业、科技型初创企业分别制定扶持措施，率先完成“五证合一”商事登记改革、制订“黄金十二条”，不断释放政策红利。杭州新高区已形成企业不断衍生、成长的内生增长机制，凝聚了以浙商系、高校系、海归系和阿里系为代表的创新创业“新四军”，打造了千亿级智慧经济产业，信息经济规模占GDP的81.9%，以不到浙江省千分之一的土地面积，培育了全省十分之一的高新技术企业，并在全国软件企业百强榜占据8席。

　　国家高新区“三次创业”的核心内涵即营造创新创业生态，形成创新支撑发展、产城高度融合的创新经济体，突出表现为各类创新主体的关系链接和交互平台以及支撑创新创业的空间和文化构造，形成以创新创业为内核的经济社会活动空间。创新经济体主要包括创新创业、高端产业、领先市场、活力社会、新型城区等要素。其中，创新创业是核心，是一个区域发展的驱动力和生命力，是带来新经济、新文化、新文明的源头所在;聚集多元化人才的知识载体或知识社区是创新经济体保持活力的生态土壤;集聚大量创新型领军企业的高端产业是创新创业的需求引致和价值输出;发达的市场网络和浓厚的商业氛围是激发创新的外在条件;宜居宜业的智慧生态城区是孕育和繁衍创新创业的重要支撑。未来的国家高新区将是孕育创新创业和新兴业态的沃土、创新型领军企业的栖息地、创造和实现高经济价值的现代知识城区，将是我国参与国际竞争的排头兵和主力军，是推动所在城市高端产业发展的策源地和永葆生机的源动力。

　　“三次创业”阶段，推动国家高新区的高质量发展，首先要构建评价高质量发展的评价指标体系，只有这样才能更加科学地对高新区经济社会发展水平进行多维度衡量，并找出国家高新区当下经济高质量发展所存在的缺陷和面临的问题，引导未来国家高新区的高质量发展。

　　为此，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为引领，围绕高新区高质量发展的发展动力、发展支撑、发展路径、发展环境、发展绩效五大方面，凝练出新时代国家高新区“提升创新能力和创业活跃度、促进结构优化和产业价值链提升、提高开放创新与国际竞争能力、塑造生态环保和宜居包容的环境、实现创新驱动和高质量发展”等五大板块的新时期国家高新区评价指标体系框架。

　　一是在发展动力上，要强调创新是引领发展的第一动力，有效激发全社会创新潜能和创业活力。当前，我国经济发展正处于动力转换节点，须摆脱要素驱动的路径依赖，坚持走创新驱动发展之路，加快推动“以科技创新为核心的全面创新”，在推动发展的内生动力和活力上争取根本性转变，为经济持续健康发展打造新引擎、培育新动能、拓展新空间、构建新支撑，推动发展动力变革。国家高新区应依托相对丰富的科技资源和研发条件，营造和优化创新创业生态，提高自主创新能力和创业活力，着力打造创新创业高地。

　　二是在发展支撑上，要加快向提高供给体系质量转变，着力打造高质量现代化产业体系。当前，我国经济运行面临的突出矛盾和问题是结构性失衡，必须以供给侧结构性改革为主线，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，从结构优化、效率效益提高找出路，推动发展效率变革，加快提高供给体系质量。国家高新区应依托产业经济优势，持续推动经济结构优化和产业价值链提升，加快发展现代服务业尤其是知识密集型服务业，促进园区产业迈向全球价值链中高端，增加高质量产品和服务的有效供给。

　　三是在发展路径上，要提升全球拓展和竞争能力，形成全面开放新格局。目前全球化进入4.0时期，创新全球化加速，中国以贸易加深跨国经济联系，以投资输出产能和资本，并在这两个过程嫁接人民币国际化战略，最终中国经济的影响力会伴随着全球化4.0而提升。国家高新区的发展必须立足全球化4.0阶段特征，注重全球合作与链接，面向全球开展创新活动、集聚创新资源创新，加大技术、产品和产业的国际合作，提高开放创新和国际竞争能力，塑造全球竞争优势。

　　四是在发展环境上，要坚持以人为本、生态优先、包容并蓄的原则，逐渐形成满足人民日益增长的美好生活需要的环境支撑。推动高质量发展的最终目的，是要满足人民日益增长的美好生活需要，人民的需要不再仅仅局限于物质文化方面，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求也日益增长。实现高质量发展必须跳出纯经济领域，外延拓宽至国家治理能力、社会治理水平、生态文明体系和民生权益保障，乃至于体现人民获得感、幸福感、安全感、价值感的诸多方面。国家高新区应该通过不断优化城市形态、完善园区综合服务功能，塑造良好的生态环保条件、打造宜居包容的生活环境，提高从业人员的幸福度和舒适度，实现良性循环健康发展。

　　五是在发展绩效上，要强调创新对于发展的实际推动作用，突出高质量发展的实际经济、社会效益。实施创新发展战略，推动高质量发展，需要我们以发展结果和绩效为导向，关切创新发展战略实施和高质量内涵式发展的实际成效，通过切实提升社会和经济效率、效益，让创新和改革发展的成果更多更公平惠及全体人民，朝着全体人民共同富裕不断迈进。国家高新区应努力让创新在园区社会经济发展中发挥更大的作用，有效提高全要素生产率，让创新的成效更多地体现在对经济社会的贡献方面，推动园区实现创新绩效和质量效率。

　　四、结语

　　2018年9月，是习近平总书记为核心的中共中央政治局在北京中关村以实施创新驱动发展战略为题举行第九次集体学习的5周年，今年又是国家高新区自北京市新技术产业开发试验区(现为中关村国家自主创新示范区)批准成立起的30周年。我们希望，借助这种重要时机，本文基于国家高质量发展提出的新思路以及新的指标设计框架，对未来中国高新区带领中国经济实现高质量转型升级起到一定的借鉴意义。

　　【关于作者】

　　刘会武，中国科学院科技战略咨询研究院副研究员，中国高新区研究中心执行主任，国家科技部科技计划评审专家，专注于国家高新区、创新创业、体制机制与公共政策等领域的研究工作，主持国家级项目20多项，主持北京中关村、上海张江、武汉、成都、西安、长沙、株洲、湘潭等国家高新区项目上100项, 发表各类文章100余篇。作为编制组组长，主持完成国家技术市场“十三五”发展专项规划。13年专注国家高新区的研究工作，深度调研国家高新区近130家，是国家高新区领域的全国知名专家。