论创新政策趋势与创新政策3.0

　　文/陈志(中国科学技术发展战略研究院)

　　纵观全球，创新政策经历了弥补研发投资不足这一阶段，已经进入了弥补创新活动不足的新阶段。创新政策越来越强调创新网络和合作，这反映了创新是互动过程这一本质特征。面对日新月异的技术和产业变革，创新资源在全球加速流动，创新政策除了要关注协调和沟通外，还要关注政策内部以及与国际规则的冲突、对社会经济体系的影响等等，这为创新政策的研究和决策提出了更高的要求。

　　一、美欧创新政策变化与“创新政策3.0”的提出

　　美、欧等发达国家在产业政策方面的做法大相径庭，在创新政策方面理念也有所差异，但是近年来相似之处却越来越多。

　　美国创新政策已大致历经了自由放任—知识技术两分法—创新线性全过程—创新系统4个阶段。上世纪50年代以前，美国政府基本对创新持自由放任的态度。肯尼迪政府之后，仍然深受新古典经济学的影响，认为政府只应干涉知识生产阶段，而应用扩散应由市场完成。里根政府开始打开创新黑箱，强调技术创新过程中的各个环节都需要政策的支持。随后的克林顿政府则通过1993年《技术为经济增长服务：增强经济实力的新方针》、1994年《科学与国家利益》、1996年《技术与国家政策》等系列文件，开始强调创新政策的作用在于克服系统失灵，提高企业创新能力。至今，美国创新政策的侧重点有所变化，但基本取向未变。

　　欧盟经历了两代创新政策。按照英国苏赛克斯大学科学政策研究中心主任约翰·萧特的总结，第一代创新政策即“创新政策1.0”，旨在针对市场失灵采取措施，从欧洲一体化开始到上世纪80年代尤卡里计划出现，这一阶段将基础研究投入和科研能力提升作为创新政策重点，没有考虑创新的系统性、复杂性。第二代创新政策即“创新政策2.0”，从国家创新系统的角度出发，创新政策从传统的线性模型转变为“学术界—产业界—政府”三螺旋模式，重视对制度、服务、组织等领域的政策制定。依据1995年《创新绿皮书》和1996年《欧洲创新第一个行动计划》两个纲领性文件，各国围绕创新法律体系、制度框架、金融系统以及营造有利于创新的环境等方面制定了各自政策。其中德国联邦政府2006年出台的高技术战略经过2010年、2014年的两次修改，更是彻头彻尾地按照创新系统的基本构成进行了政策框架设计。德国对集群、网络等的重视甚至引发了奥巴马政府的制度模仿，即建设国家制造业创新网络。在创新系统的基础上，欧洲学者提出的“创新政策3.0”的系统视角更加宏大，认为创新与经济、社会发展紧密相关，相应的创新政策的功能不能仅局限于解决创新活动中出现的问题，应该更关注经济社会系统变革和转型，要将社会科学与科学技术有机结合，解决技术变革所带来的社会-技术特性方面的问题。

　　二、新一代创新政策再思考：从系统失灵到体系失灵

　　欧洲学者提出的“创新政策3.0”指出了新一代创新政策的一个关键点。从长期看，新的技术变革还在不断变化和孕育当中，创新系统嵌入到整个经济社会体系只是其中含义之一，第二代创新政策关注的系统失灵目前变得更加多元化、交叉化。如果把经济社会体系分解为创新系统、经济系统、社会系统等多个相互关联、相互作用的子系统，那么新一代创新政策除了解决创新系统本身的老问题、新变化外，还要关注创新系统与其他系统的重叠、摩擦与冲突，我们不妨定义为“体系失灵”。至少包括以下方面：

　　(1)以新一代信息技术为代表的本轮技术革命周期代表性技术的进一步深入应用，导致新旧制度之间强烈的冲突。这一点在全球都已经表现出来，例如欧美国家特别关注的大数据下数据主权、数据资产、数据安全等问题，我国当下出现的网约车、共享单车等规范管理问题。

　　(2)全球经济下行期创新政策与宏观经济政策、产业政策等之间强烈的冲突、不协调。这种制度失灵在当下中国要特别注重预防和消除。在经济增长速度步入下行期时，政府扩张型的宏观政策会促使企业家投资于股票、房产等套利活动，实际上挤出了企业家对技术创新的投资，会延缓老产品、老技术的淘汰过程，从而有害于创新和长期经济增长。

　　(3)技术变革下新旧经济社会体系转型下新的创新系统与其他子系统在变化中的摩擦、碰撞与冲突。新旧体系的转换意味着创新主体的大幅度更迭、新的创新网络的形成和连接、新旧基础设施的更换、新的人力资本的形成、新市场和新消费者的形成、新的文化与认知等等，每一个都会产生种种超越创新领域的重大问题。

　　三、我国创新政策的现状与问题

　　我国创新政策的形成和变化基本符合创新政策大的发展趋势，已经完成由重点关注知识技术创造转向按照国家创新系统进行布局的演进过程。从上世纪80年代开始，政府引入竞争机制、扩大市场调节来替代行政手段，重点关注创新中的市场失灵问题，建立国家自然科学基金、863计划等来促进基础研究、战略高技术等研究探索，制定科技奖励条例和专利法来激发科技人员的积极性和创造性。我国政府很早就认识到创新系统中的不协调问题，党中央、国务院在1999年发布《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，确定要深化经济体制、科技体制、教育体制的配套改革，推进国家创新体系建设。步入新世纪后，特别是以2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(以下简称《科技规划纲要》)的颁布为标志，到现在我国已经初步形成了涵盖创新要素、创新主体、创新网络、产业创新、创新环境的6大类政策，基本涵盖创新系统建设的方方面面。

　　当然，未来我国创新政策的完善，很类似于面对所谓“工业4.0”，我国要补课工业2.0、普及3.0，对于创新政策，我们需要加强第一代、优化第二代、谋篇第三代。主要问题体现在：

　　一是针对“市场失灵”的第一代创新政策，我国在政策力度、政策执行等方面存在一定问题。例如对基础研究的投入问题，再例如在知识产权保护方面，同时存在政策叠加遭遇道德风险和知识产权保护不力的问题。在一些地方，由于申请专利省、市、区(县)都有各种补贴，一些企业就聘请专业机构进行操作，将一个没有多大实际意义的技术申请专利以获取各类补贴。通过这样的操作，各类补贴收益总和一般都会超过专利申请和维护成本的一倍以上。另一方面，侵权的成本还很低。在我们的一次调研中，浙江一著名科研机构专家将技术许可给某企业，在收到了第一笔许可费用后，公司掌握了该技术诀窍，随后立刻倒闭，该公司老板在外地利用该项技术另起炉灶，让技术拥有者无可奈何。

　　二是针对“系统失灵”的第二代政策中，存在政策设计欠合理、政策冲突遭变相执行等问题。例如在国家、地方诸多的产业创新战略联盟建设中，政策的本意是通过合作研发项目来促进不同主体之间互动、信息交流，最终来提升企业创新能力。但是很多情况下由于各主体缺乏有效的事前利益机制设置，导致各类创新主体在结成联盟时便“同床异梦”，等拿到项目便“分道扬镳”。

　　三是针对“体系失灵”的第三代政策，我国政策缺失、旧政策调整和适应能力差是关键问题。例如针对宏观经济政策、产业政策对创新政策的伤害问题，总体看关注的不算多，实际举措也不多见。再例如对于一些具有破坏性的创新，对法律法规、伦理道德等方方面面已经产生了显著的影响，但前瞻性措施还缺乏。

　　四、启示与建议

　　目前创新系统领域外的经济社会体系其他系统对创新的影响越来越大，对于我国政府政策的制定和执行能力提出了更高的要求，但是在创新驱动发展过程中已经出现的种种问题要求我们必须在做好前两代创新政策优化的同时，加快研究和制定新一代创新政策。对于其中的一些关键点，初步有以下建议：

　　一是经济政策、创新政策等领域最高决策机构应加强宏观经济政策、产业政策等与创新政策的协调，针对新技术、新业态出现的政策问题要合力解决。应发挥国家科技决策咨询委员会等机构和智库的作用，积极研究当中关键问题，向中央深改小组、国家科教领导小组、国家科改领导小组等献言献策，推动“卡脖子”问题尽快解决。

　　二是加强对现有创新政策的评估、调整和优化。创新政策的决策有如医生根据医学理论“开药方”，但是药的组成部分——各种政策工具肯定会相互影响、相互加强或抵消。现在世界各国创新政策工具使用越来越复杂，即使为了一个单独的目标，很多国家也利用多个政策工具去实现。因此，国外发达国家对政策评估特别关注，倍差法(difference in differences)、倾向得分匹配法(propensity score matching)、微观模拟、成本收益分析法等已经不再停留在学界，而变成政府创新政策评估的常用方法，特别是在OECD国家。而在这一方面，我国无论理论研究还是实际运用，差距还非常大。

　　本研究受到科技部战略研究专项“新兴产业创新生态系统研究”(ZLY201614)的支持。