钮钦｜新时代党的科技工作领导体制改革：部署、 逻辑与进路

[ 摘 要] 科技工作是关系党和国家事业发展全局的重大工作。进入新时代，全面深化改革重塑了党的科技工作领导体制，在机构设置、职能配置和党政关系等方面进行了改革部署。新时代党的科技工作领导体制改革是新中国成立以来党的科技工作领导体制发展演进的必然选择，是中国特色国家创新体系理论创新的具体体现，是统筹科技发展和科技安全的战略行动。在进一步全面深化改革中完善党的科技工作领导体制，应加快健全地方科技工作领导体制，理顺科技战线多元主体关系，深化科技管理体制改革，完善科技决策咨询制度和组织体系。

[ 关 键 词 ]党的领导；中央科技委员会；领导体制；科技体制

      科技工作事关经济发展、民生福祉和国家安全，是党和国家的重大工作。新时代以来，党中央不断建立健全党对重大工作的领导体制。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，通过优化党中央决策议事协调机构职能作用，加强了党对涉及党和国家事业全局的经济建设、深化改革、国家安全等重大工作的集中统一领导。党的十九届四中全会再次强调，健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用。党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》，聚焦金融、科技、社会工作、港澳事务等重点工作，进一步完善了党对重点工作的领导体制。设立中央科技委员会，进一步加强党中央对科技工作的集中统一领导，为加快实现高水平科技自立自强、建设科技强国提供了有力的体制保障。新时代新征程，完善党中央对科技工作集中统一领导的体制，有必要明确新时代党的科技工作领导体制改革的总体部署，不断深化对改革的历史进程、理论根源和现实需要的认识，并在学理分析的基础上，提出下一步推进改革的思考建议。

      一、新时代党的科技工作领导体制

      改革的总体部署

      中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央从全面深化改革的战略高度对党的科技工作领导体制改革进行总体部署。2023 年，党中央成立中央科技委员会，重新组建了科学技术部，推动我国科技领导和管理体制系统性重构、整体性重塑，党中央对科技工作集中统一领导的体制更加健全。

      （一）机构设置：成立党中央决策议事协调机构中央科技委员会

      党的工作机构是落实党中央和地方各级党委决策部署，实施党的领导、加强党的建设、推进党的事业的执行机构。根据党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》，此次机构改革在国家科技领导小组、中央国家实验室建设领导小组、国家科技体制改革和创新体系建设领导小组等议事协调机构的基础上建立中央科技委员会。从机构性质来看，新组建的中央科技委员会是党中央决策议事协调机构。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对建立健全党对重大工作的领导体制机制提出了部署要求，明确党中央决策议事协调机构在中央政治局及其常委会领导下开展工作。习近平总书记指出，设立新的党中央决策议事协调机构，组建新的党中央职能部门和办事机构，在重要领域设立新的党中央派出机关，就是为了扬优势、补短板、强弱项，加强党中央对重大工作的集中统一领导。相较于国家科技领导小组等国务院议事协调机构、中央国家实验室建设领导小组等党的专项工作领导小组，中央科技委员会的决策议事权威性更强、统筹协调更有力度、参与成员更加多元、机构设置更加规范，为有效发挥党的领导这一最大制度优势，提供了坚实有力的组织基础和体制保障。

      （二）职能配置：统筹领导全国科技战线和重大攻关任务

      为建立健全党对重大工作的领导体制机制，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确党中央决策议事协调机构负有对重大工作进行顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进的重要职责。科技工作是党治国理政的重大工作，对经济社会建设和国防安全有着关键支撑作用。习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上的讲话中指出，中央成立科技委主要是统筹各方面资源，集中力量办大事。《党和国家机构改革方案》对中央科技委员会的职能进行了清晰界定，以加强党中央对科技工作的集中统一领导为统领，重点做好“四个统筹”和“两个研究”。从“四个统筹”来看，一是统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，二是统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题，三是统筹布局国家实验室等战略科技力量，四是统筹协调军民科技融合发展等。从“两个研究”来看，一是宏观层面研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策；二是微观层面研究确定国家战略科技任务和重大科研项目。中央科技委的职能配置有效发挥了党的领导这一最大制度优势，既适应了国家科技治理体系和治理能力现代化的时代需要，也符合中央层级决策议事协调机构运行的普遍特征。

      （三）党政关系：依托行政部门设置中央科技委办事机构

      党政关系是当代中国政治体制的关键议题。推动党和国家机构改革、优化党政关系也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。随着新的科技领导和管理体制的确立，科技领域的党政关系得以进一步推进和完善。按照改革方案，重组后的科学技术部仍作为国务院组成部门，同时整体承担中央科技委员会办事机构职责，形成了异于过往、当前独有的党政关系的“科技模式”。这种独特性体现在两个方面：一是中央科技委员会办事机构并未列入党中央机构序列。与以往党中央在财经、外事、安全等重大工作领域的机构设置方案不同，本轮科技领域并未独立设置列入党中央机构序列的中央科技委员会办事机构；二是中央科技委员会办事机构并非设在科技部，而是由科技部整体承担职责。与以往党中央在依法治国、审计、教育等重大工作领域的机构设置方案不同，中央科技委员会办事机构并非设在科技部，或者说科技部并不存在一个类似上述领域的中央科技委员会办公室秘书局，而是整体承担了办事机构的职责。总的来看，本轮机构改革在领导体制层面加强了党中央对科技工作的集中统一领导，提升了科技工作在党和国家事业全局中的位势和影响力。与此同时，本轮改革也体现出稳中求进的改革思路，重组后的科技部整体承担中央科技委办事机构职责，既保持了国家科技管理体制的总体稳定，也有利于更好地形成党政部门齐抓共管的工作合力。

      二、新时代党的科技工作领导体制

      改革的基本逻辑

      准确把握新时代党的科技工作领导体制改革的历史逻辑、理论逻辑和现实逻辑，有助于从历史进程、理论根源和现实需要上深入领会改革的重大意义，深入贯彻党中央关于科技领导体制改革的决策部署。

      （一）历史逻辑：党的科技工作领导体制发展演进的必然选择

      习近平总书记指出，在革命、建设、改革各个历史时期，我们党都高度重视科技事业。回顾新中国成立以来的历史进程不难发现，党中央准确把握国家科技发展的阶段性特征，在长期探索中逐步健全、不断完善党的科技工作领导体制，展现出鲜明的历史逻辑。

      新中国成立后，党中央结合经济建设、社会发展和国防建设的需要，对科技工作领导体制作了初步的设计和安排。在归口协调管理方面，中央宣传部科学处是新中国成立初期党中央领导科技工作的主要机构，承担党中央对全国科研工作的政治领导。在集中统一领导方面，由中央政治局和书记处领导的中央科学小组是党中央首次正式设立领导科技工作的议事协调机构，代表中共中央统一领导全国科技战线的各项工作。在重大任务组织方面，根据中共中央《关于成立十五人专门委员会的决定》成立的由中共中央直接领导的中央专门委员会，加强了对国防尖端科技攻关的领导，为“两弹一星”的研制奠定了坚实的体制基础。

      改革开放以后，党中央通过总结党的领导在革命和建设时期的经验教训，根据邓小平同志1980 年8 月在中央政治局扩大会议上所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话精神，积极推进党的领导体制机制改革，推进“党政职能分开”，改善了党的领导方式。根据《中共中央关于国家机关、人民团体改设党组的通知》，这一时期的科技领导体制基本框架是党中央通过在国家科学技术委员会、国防科学技术工业委员会等国家机关和中国科协等人民团体设立党组这一领导机构，负责贯彻执行党的路线方针政策，参与本单位重大问题的决策，对全国科技工作进行领导。此外，作为中国共产党领导下的人民团体、党团结和联系科技工作者的桥梁和纽带，中国科学技术协会由中共中央书记处直接领导。

      党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足百年未有之大变局，精准把握全球科技创新的大趋势和我国科技发展的新阶段，带领国家全面深化科技体制改革，不断完善党的科技工作领导体制，持续推进科技治理体系和治理能力现代化，为实现高水平科技自立自强奠定了体制基础。2021 年2 月，中央全面深化改革委员会第十八次会议强调，要围绕实现高水平自立自强深化改革，完善党对科技工作领导的体制机制。2022 年10 月，党的二十大报告提出，完善党中央对科技工作统一领导的体制。2023 年3 月，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》提出，组建中央科技委员会，实现科技领导体制全面重塑。

      （二）理论逻辑：中国特色国家创新体系理论创新的具体体现

       中国科技体制改革的实践历程，实质上也是中国特色国家创新体系的理论创新和发展历程。立足新时代新征程，我们扎根中国特色自主创新伟大实践，不断推进科技体制改革的理论创新，建构具有中国特色的国家创新体系理论，并以发展着的理论指导党的科技工作体制改革实践，体现出深刻的理论逻辑。

      20 世纪90 年代中期，国家创新体系理论被引入中国，在理论界和政策界产生了重大影响。2006 年出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006 —2020 年）》正式提出建设中国特色的国家创新体系。自此以后，国家创新体系理论成为指导国家科技体制改革的基础理论。在中国特色国家创新体系的建设实践中，作为国家科技事业的引领和推动力量，中国共产党是不容忽视、不可替代的关键主体和领导力量。特别是进入新时代以来，党的领导在国家创新体系建设中的重要作用进一步凸显。如中共中央、国务院专门印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，为深化科技体制改革、加快国家创新体系建设提供了顶层设计。

      从理论层面来看，作为源于西方、依托日本等资本主义国家建构的创新理论，国家创新体系既有的部分理论认识与发展战略，已经无法充分满足中国共产党领导下的中国国家创新体系建设的实际需要。既有的理论分析框架认为，政府作为国家创新体系的重要主体，是创新资源的提供者，创新活动的参与者，创新成果的消费者以及创新生态的营造者。现有的理论并未充分认识到政党特别是执政党在创新网络构建、创新活动组织、创新生态营造中的独特地位和作用，或是将政党简单归入政府主体范畴整体研究。

      从实践层面来看，经历了长期的发展和建设，我国已初步建立起与社会主义市场经济相适应的国家创新体系。与此同时，创新体系也存在各自为战、低水平重复、转化率不高等突出问题，严重制约了国家创新体系整体效能的提升。为此，党的二十大以来，我们完善党中央对科技工作统一领导的体制，更好发挥执政党在健全新型举国体制、推进国家创新体系整体效能提升中的关键作用。可见，新时代党的科技工作领导体制改革新实践为国家创新体系的理论创新提供了独一无二的案例样本和经验素材，强化了政党作为国家创新体系领导主体的理论认识，在继承的基础上发展和建构了中国特色国家创新体系理论。

      （三）现实逻辑：统筹推进科技发展和科技安全的战略行动

      进入新时代，站在新的历史起点，实现高水平科技自立自强、建成科技强国远景目标，我们有着非常坚实的基础，但面临的矛盾和挑战也是前所未有的。深化党的科技工作领导体制改革，适应新形势新任务新要求，是直面科技发展和科技安全双重问题的战略行动，具有强烈的现实针对性。

      从全球政经局势来看，世界百年未有之大变局加速演进，科技革命与大国博弈相互交织，高新技术领域成为国际竞争的最前沿和主战场，我们面临的技术经济安全等问题更加突出。面对我国原始创新能力相对薄弱、一些关键核心技术受制于人的局面，单纯依赖市场力量已经法有效解决这些创新难题。特别是随着我国科技创新实力的整体提升，贸易保护主义和地缘政治冲突等因素对中外技术经济合作产生了较大不利影响，技术引进、消化吸收、再创新的路径已难以为继。与此同时，前沿性、颠覆性、引领性科技领域的创新具有前期投入巨大、风险系数较高、研发周期较长等特点，大多数企业会规避此类创新活动，在很大程度上影响了创新资源的合理配置。

      在此背景下，实现高水平科技自立自强离不开有为政府的引导和支持，特别是科技行政管理部门的作用发挥。然而原有的科技管理的重心更多是在科研项目组织的申报和验收，对宏观科技管理、重大攻关组织、科创资源统筹等关注不足，有为政府的作用未能有效发挥。党的十八大以来，科技管理体制改革一直是我国全面深化改革的重要内容。习近平总书记明确指出，要拿出更大的勇气推动科技管理职能转变，按照抓战略、抓改革、抓规划、抓服务的定位，转变作风，提升能力，减少分钱、分物、定项目等直接干预，强化规划政策引导，给予科研单位更多自主权，赋予科学家更大技术路线决定权和经费使用权，让科研单位和科研人员从烦琐、不必要的体制机制束缚中解放出来。相关论述既点明了原有科技管理体制存在的问题，也为推动党的科技工作领导体制改革埋下了伏笔。

      党的十八大以来，面对严峻复杂的内外部形势，以习近平同志为核心的党中央不断健全党对科技工作的领导体制，发挥党的政治优势和组织优势，为我国科技事业发展提供了坚强政治保障。党的科技工作领导体制改革，有利于发挥我国社会主义制度集中力量办大事的优势，有利于加强科技领域战略规划、政策措施、重大任务、科研力量、资源平台、区域创新等方面的统筹，有利于构建协同高效的决策指挥体系和组织实施体系，有助于凝聚推动科技创新的强大合力。在2024 年6 月召开的全国科技大会、国家科学技术奖励大会、两院院士大会上，习近平总书记深刻总结了新时代科技事业发展实践中积累的宝贵经验，首要一条就是坚持党的全面领导。通过党的科技工作领导体制改革，有力政党、有为政府和有效市场协调联动，新型举国体制的优势得以充分发挥。

      三、在进一步全面深化改革中完善党的科技工作领导体制的进路思考

      作为国家科技体制的核心环节, 党的科技工作领导体制在我国科技工作体系中具有基础性和关键性地位, 从根本上决定着科技工作的效能。健全党的科技工作领导体制是一个循序渐进的过程，不可能毕其功于一役，不可能一劳永逸，必须持续推进。严格遵循马克思主义科学技术观, 积极从新中国成立以来的科技工作领导体制构建中汲取历史智慧, 始终立足于坚持和加强党的领导的现实需要, 是中国共产党推进科技工作领导体制改革的主要依据。下一步，按照党中央的决策部署，完善党中央对科技工作统一领导的体制，既要立足国际科技竞争形势强化中央层面改革，也要坚持全国“一盘棋”，及时推进地方科技领导体制改革；既要破除原有管理体制的弊端，又要确立新的领导和管理体制下相关主体的新型关系；既要健全完善领导体制，又要持续优化管理运行机制；既要重视本领域工作的领导管理，更要秉持系统观念兼顾相关领域工作。

      （一）加快健全地方领导体制，建立央地协同、上下联动的科技领导决策体制机制

      地方在国家科技领域联合攻关中有着不可或缺的作用，是影响国家创新体系整体效能提升的重要主体，在新型举国体制中具有独特的作用和优势。 关于科技部门职责机构调整，地方情况与中央不同，要解决的突出问题也不一样。因此，《党和国家机构改革方案》强调“省级党委科技领域议事协调机构结合实际组建”。按照改革精神，未来中央和地方科技领导和管理机构设置上将不可避免地出现差异。如何在新的领导和管理体制下，加快形成央地合作、区域协同、上下联动的科研攻关新机制，是当前迫切需要解决的重大问题。

      为此，按照习近平总书记关于做好地方机构改革组织实施的重要指示批示，应结合地方实际分类推进地方科技领导体制改革。在具体实践中，对于在本轮改革前已经实际设置运行多年并取得积极成效的山东、上海等地，应按照不立不破、先行先试的原则，一方面保持机构类型和主要职能的适度稳定，另一方面加快探索科技领导机构设置和职能配置的新模式、新经验。对于科技创新实力较强，在国家科技创新体系中发挥重要作用，但尚未明确设置科技领导机构的地区，应按照中央科技委员会模式，设置地方党委层面的科技决策议事协调机构，确保央地协同创新、上下联动攻关。对于科技创新资源相对稀缺、创新发展潜力较大的地区，可根据实际情况在地方党委财经委、教育工委等机构加挂牌子、纳入职能，将科技工作作为地方党委的重要工作，确保党中央在科技创新方面的决策部署落地见效。

      （二）理顺科技战线主体关系，构建党中央统一领导、统筹调度下的科技指挥体系

      科技领域统一战线的形成及集中统一领导体制的完善是建国初期我国科技事业特别是尖端科技跨越发展的关键。新中国成立初期，隶属于中央政治局和书记处的中央科学小组全面领导科学工作，统筹协调国家科委、国防科委、中国科学院、中国科协工作。本轮机构改革之后，我国科技战线的主体类型更加多元，但不同主体之间的关系尚待进一步理顺。从当前科技战线各部门的领导关系来看，中央科技委作为党中央决策议事协调机构，在中央政治局及其常委会领导下开展工作。中国科协作为中国共产党领导下的群团组织，自2002 年以来由中共中央书记处直接领导。在国防科工领域，国家国防科工局是工业和信息化部管理的国家局，从归口领导协调来看主要在央财经委全面领导的“财经口”。因此，在新形势下科技战线各主体的领导管理关系亟需理顺，中央科技委对科技领域的全面领导应进一步强化。

      新形势下，应进一步强化中央科技委对科字口部门和领域科技工作的统一领导，加快建立由中央政治局决策部署，中央科技委统筹指挥，科字口分工负责，行业领域推进落实的体制机制。在科字口部门方面，可以恢复中国科协原有领导关系，[17] 明确中央科技委对中国科协的领导，委托中央科技委办事机构代管，进一步强化党对科技工作者的领导。可以借鉴中央科学小组组织运行经验，完善中央科技委对军委科技委、国防科工局的领导统筹体制机制。在领域科技方面，应加快建立健全由行业主管部门党组主要领导牵头的科技委员会。此外，应依托由中央直接管理的涉及国家安全和国民经济命脉的国有重要骨干企业设立企业负责人牵头的重点行业科技委员会。领域或行业科技委员会负责研究审议本领域报请中央科技委审议的重大规划、平台、项目、政策，并对中央科技委的决策部署落实情况进行评估、检查和督导。

      （三）深化科技管理体制改革，形成统筹有力、组织有序、推进有方的管理运行体系

      协同调整优化科技工作领导体制和管理体制，有利于推进党的科技工作领导体制改革落实到位，进一步破除制约实现高水平科技自立自强的体制机制障碍。立足2035 年实现科技强国建设目标，习近平总书记在2024 年6 月明确要求，深化科技管理体制改革，统筹各类创新平台建设，加强创新资源统筹和力量组织。从现实情况来看，当前我国科技行政管理职责配置仍有待进一步整合，宏观科技管理能力仍有较大提升空间。在创新平台建设方面，我国科技创新平台类型众多，但功能定位存在一定交叉重叠，且分别由科技部、国家发展改革委、工信部等不同部门主管，创新平台规划建设的统筹协调亟需加强。

      落实习近平总书记的重要指示精神，深化科技管理体制改革、合理配置宏观科技管理部门职能，应在现有职能的基础上重点强化如下统筹协调和宏观管理职能：一是创新平台统筹建设职能。由国家科技管理部门作为统筹协调机构，牵头制定统一的创新平台建设规划，明确各类创新平台在国家创新体系中的战略定位和目标任务，避免功能重叠和重复投入。二是创新资源统筹配置职能。强化资本、人才、数据等创新资源统筹协调，优化调整财政科技资金审议管理、重大科技基础设施规划布局等职能配置，加强对国家科技创新数据的统计监测和预测预警。三是战略科技力量协调职能。加强对国家级科研院所的政治领导和业务指导，建立健全领军科技企业常态化沟通交流机制。

      更好发挥国家科技管理部门在世界一流大学建设中的重要作用。四是前沿科技规划治理职能。把握新一轮科技革命战略机遇，通过规划制定、政策引导、资金支持和安全监管等方式，推动人工智能、量子科技和生物技术等前沿科技的创新发展。五是改进科技计划管理，深化科技经费分配和管理使用机制改革，赋予科研单位和科研人员更大自主权，提升科技创新投入效能。要坚持“破四唯”和“立新标”相结合，加快健全符合科研活动规律的分类评价体系和考核机制。要完善科技奖励、收入分配、成果赋权等激励制度，让更多优秀人才得到合理回报、释放创新活力。

      （四）持续完善决策咨询制度，进一步强化国家科技战略咨询机构建设

      在本轮科技体制改革中，国家科技咨询委员会得以保留，对中央科技委员会负责并报告工作，直接服务党中央重大科技决策。国家科技伦理委员会从国务院议事协调机构调整为中央科技委员会领导下的学术性、专业性专家委员会，成为国家科技决策咨询体系的重要组成部分。改革之后，国家科技咨询委员会、国家科技伦理委员会在国家科技治理体系中的地位更加显著，也标志着国家科技决策咨询制度建设进入了新阶段。但在新的领导体制下，两大委员会在科技战略谋划、政策制定中功能有待进一步强化，科技决策—咨询—执行“三位一体”治理架构有待进一步完善。此外，科技智库作为特色鲜明的智库组织，已成为国家科技咨询体系不可或缺的组成部分。但与国家科技重大决策的需求相比，与欧美发达国家的同类智库相比，我国科技智库在理论、方法和人才等方面仍有一定的提升空间。

      按照党的二十大关于“强化科技战略咨询”的安排部署，结合科技革命、国家发展和国际竞争的现实需要，应对标借鉴先进国家成熟模式，不断完善国家科技决策制度，进一步强化咨询机构建设。在制度建设方面，完善国家科技咨询委委员遴选、考核和退出机制，建立健全国家重大科技决策专家咨询论证、中央科技委定期听取国家科技咨询委员会工作汇报、科技咨询委委员研究报告呈送反馈等制度。在组织建设方面，可探索设立国家科技咨询委专业性分支机构，建议将国家科技伦理委员会作为国家科技咨询委下设专业性、专家性分支机构。引导各地方、各领域设立科技咨询委员会，建立国家科技咨询委对各地方、各领域科技咨询委的指导和沟通机制。在智库建设方面，应强化科技领导和管理部门在科技智库建设中的作用，加快制定中国特色科技智库建设发展规划。在科技领域现有国家高端智库的基础上，可遴选若干综合实力强、研究基础扎实的科技智库作为国家高水平科技智库试点建设单位。

（钮钦, 中国科学技术发展战略研究院副研究员）

（来源：中国领导科学，2025年2月）