黄宁、王晓旭｜健全科技对外开放体制机制的形势及建议

      健全科技对外开放体制机制，是科技体制改革的重要一环。党的二十大报告提出，扩大国际科技交流合作，加强国际化科研环境建设，形成具有全球竞争力的开放创新生态。2024年6月，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过《关于建设具有全球竞争力的科技创新开放环境的若干意见》。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》在科技体制改革章节再次强调，扩大国际科技交流合作。我国正从“十四五”迈入到“十五五”阶段，健全科技对外开放体制机制、深度融入全球创新网络，直接关系到我国建设世界重要科学中心、人才中心和创新高地的进程。

      一、我国科技体制已经进入以改革促开放的阶段

      改革开放以来的较长一段时期，我国科技体制经历了多轮的改革与开放过程。二者的关系更多是以科技对外开放带动科技体制改革。具体表现为，通过接触国际前沿科技信息、大规模科研人员交往、频繁的国际科研合作，潜移默化地带动我国科研方法、组织模式和管理机制的改进，推动我国科技体制与国际的接轨。根据教育部数据，1978—2019年，我国各类出国留学人员累计达656.06万人，423.17万人在完成学业后选择回国发展。2023年国际合著论文占到我国发表论文总数的20.4%。此外，我国在加入世界贸易组织前后，科技管理部门专门废止、修订了部分不符合世界贸易组织规则以及不适应科技工作发展的规章和政策性文件（科技部，2003）。

      在全球化环境下，借助多边框架下的科技对外开放促进科技体制改革是相对容易的。但近年全球化发展受阻，一些发达国家推行技术民族主义、贸易保护主义政策，甚至实施极端化的对华科技打压，传统的多边科技合作环境受到侵蚀。我国科技对外开放只能更多转向单边自主开放，不能再过度依赖传统的多边合作框架。在这种情况下，科技体制改革与科技对外开放的关系发生了变化，科技对外开放需要以单边自主改革为前提。

      从现实情况看，我国在一些领域科技对外开放水平的提升，也有赖于落实党的二十届三中全会《决定》对科技体制改革的部署。大量科技要素、科研资源、创新主体的跨境流动不足，主要不是因为其活力不足、意愿不强，而是受到现行制度的约束。比如，科研物资、科研材料、科研数据出入境还存在一些不必要的程序障碍；科研人员接入国际学术网络、获取国际科技信息受到互联网管控政策的制约；国际科技组织在华设立和发展受到科技社团管理制度的影响；等等。在打造开放、公平、公正、非歧视的环境方面，外资机构、外籍人员等国外创新主体早已获得了我国科技创新体系的准入资格，却在准入后的实际待遇和对标国际水平的科研环境上存在落差。

      党的十八大以来，我国科技体制改革的进程明显加速。2015年《深化科技体制改革实施方案》部署的143项改革任务已经全面完成，科技创新的基础性制度框架基本确立。但生产关系的调整滞后于生产力的发展，是世界发展的普遍规律。我国科技对外开放体制机制的优化同样滞后于科技实力快速发展需要。更值得重视的是，现阶段科技对外开放体制机制的调整完善，已经超出了单个管理部门的职能范围，扩大到经济体制、社会体制、教育体制、文化体制、行政管理体制等领域。如果缺少这些领域的改革联动，科技对外开放体制机制的优化将面临重重掣肘。

      二、当前我国科技对外开放的最现实困扰是对科技自立自强的误解

      党中央反复强调，要以全球视野谋划和推动科技创新，扩大科技领域开放合作，主动融入全球科技创新网络。科技自立自强不仅不反对科技对外开放，反而需要借助科技对外开放，统筹利用好国外优质的科技资源、科技要素。但当前却存在对科技自立自强的误解，这种误解将科技对外开放置于科技自立自强的对立面，在实践中干扰了我国科技对外开放的进程。

      一是一些地方行政主体忽视科技自立自强的“愿景”属性，将其视为一种静态政策，执行政策的方式方法容易引发误解。

      二是即便在我国实现科技自立自强的情境中，也绝非排除涉外因素、处于闭关自守的状态。科技自立自强只是要避免单方面对外依赖，强调的是通过掌握更高的技术能力来确保自主可控，防止被“卡脖子”。其重点是“高水平”和“可控”，而不是片面追求“自主”。那种通过自我隔离甚至主动“脱钩”来避免被“卡脖子”的做法，无异于因噎废食、缘木求鱼，也与我们建设世界科技强国的战略部署背道而驰。

      三是还要防范对“安全”的误用和滥用。国家安全是一种综合性、系统性的安全。理论和经验都已表明，开放体系的安全性高于封闭体系的安全性。封闭体系会产生大得多的系统性风险，包括因失去要素输入、竞争压力和信息反馈导致的整体落后风险。2023年5月二十届中央国家安全委员会第一次会议强调，“当前我们所面临的国家安全问题的复杂程度明显加大”，要“更好维护开放安全，推动发展和安全深度融合”，也反映了当前开放、发展与安全之间的复杂关系。在开放的情况下，出现“卡脖子”问题，是一种阶段性状态，即阶段性不安全；如果继续保持开放，并利用开放条件提升科技实力，则可逐步摆脱“卡脖子”问题，达到高水平安全；但如果退回封闭状态，则科技实力提升的速度将大幅放缓，只能被锁定在低水平安全。

      片面重视安全导致“闭门造车”的倾向，一方面是由于开放产生的收益是滞后的、难以具象化的，而且实施开放政策的复杂度高于实施保护主义政策的复杂度；另一方面是由于在一些相对具体的问题上缺乏明确的指引，或者存在相互矛盾的政策信号。因此，在推动各地落实安全相关的政策时，应尽量采取“负面清单”的模式，出台尽可能具体的实施细则，消除安全政策的模糊性。在制定新的安全政策前，应广泛征询各类创新主体的意见，减少对科技开放的不必要干扰。

      三、健全科技对外开放体制机制的主要切入点

      （一）支持科研人员更便利接入国际互联网

      实施互联网管控对于确保我国意识形态安全和文化安全是必要的。但过于严格的管控措施忽视了国内科研人员接触国际科研信息的需求，一定程度上削弱了我国与世界的学术纽带，影响了国内学术环境，一些研究沦为“自娱自乐”。一些原本面向全世界开放的重要学术文献，也很难到达我国科研人员手中。不少科研人员只能局限在国内有限、滞后的科研信息中，跟不上国际学术前沿。近年来全球科学共同体的信息共享、科研合作以及人员联结与互助模式正在转变，Facebook、X、LinkedIn等社交媒体成为科研人员追踪重要信息、与其他研究者交流讨论的平台。我国科研人员则因网络受限丧失了很多最新的科研“隐性信息”和高水平国际交流的机会。

      随着国际科技竞争加剧，一些发达国家主动在重要科研数据库等方面对我国立“墙”，未来我国可能面临更多的数据访问和国际合作限制。我国有必要针对科研人员适当调整互联网管控思路。比如优化完善现有国际互联网专用通道，优先在特定区域提升科研机构接入国际互联网的便利化水平，着力降低科研人员获取国际科研信息的精力和时间成本。

      （二）加快发展国际科技组织

      国际科技组织不仅掌握着很多重量级的国际科技期刊、科技奖项、科研数据、技术标准，还网罗全球科技人才，引导着世界学科发展方向。大量集聚的国际科技组织，还可以带动科技资源频繁地跨境流动，对于打破科技封锁、建设世界创新高地，能够起到重要的支撑作用。

      但当前我国国际科技组织的发展远不能匹配我国的综合实力和国际地位。全球的国际科技组织大约有1 500～3 000家，其中美国260～500家，我国仅50～60家，北京、上海等地新增国际科技组织的数量还呈下降趋势。我国国际科技组织整体的国际化水平也不高，大部分国际科技组织的专职人员占比不足一半，有的仅1～2名，有国际化背景的专职人员非常少，外籍人员更是寥寥无几。这背后除了我国发展国际科技组织起步较晚、基础较薄弱等因素外，也受到相关制度不完善的制约。比如，发起国际科技组织必须有中央部门做业务主管单位，经过多个部门审查，最后以一事一议的方式审批，流程复杂、障碍重重。我国没有针对国际科技组织的专门制度，只是参照一般社团进行管理，其中不少制度（如章程要求、活动规范、薪酬管理、人才评价等）难以适应国际化发展的需要。

      党的二十届三中全会明确提出，鼓励在华设立国际科技组织。国际科技组织专业化程度较高、数量不多，不涉及意识形态等敏感领域，适合探索更加大胆的改革举措。比如，将国际科技组织发起权下放给有条件的省市，审批权下放给相关主管部门，中央层面备案，推进流程简化和创新。制定专门管理制度，将国际科技组织与一般社团区别管理，充分保障其国际化发展需求。瞄准由于会员结构变化等原因而有迁移意愿的国际科技组织，给予特定土地、建筑使用权，以及一定的迁移和运营经费支持，吸引其在华落地。在外事活动举办、期刊出版、出入境管理、互联网接入等方面大胆突破，建立真正与国际接轨的全球人才招聘、评价和服务保障体系。

      （三）大力推动开放科学发展

      我国在2021年新修订《中华人民共和国科学技术进步法》中首次规定，“推动开放科学的发展，促进科学技术交流和传播”。推动开放科学发展对于我国健全科技对外开放体制机制不可或缺。一方面，随着开放科学发展为全球共识，基于开放科学的国际科学交往越来越多。我国可借助开放科学，鼓励国外科研人员利用我国科学基础设施、科学数据等资源，推动国内科学界与国际同行建立更紧密的交流合作关系。另一方面，开放科学也有利于打破保护主义壁垒，遏制国际科学交往中的政治干扰。2021年联合国教科文组织通过的《开放科学建议书》，详细阐释了开放科学的通用定义和政策实践框架。其中的价值观和指导原则本身就带有维护国际科学交往秩序、反对保护主义的内涵。

      与发达国家相比，我国开放科学在思想认识、政策体系、开放程度和参与群体等方面都有一定差距。主要问题在于，国内各主体参与开放科学得到的收益较低，同时还要承担较高的成本和风险。对此，需要改变收益成本关系，为各类主体参与开放科学提供正向激励。一方面提高参与开放科学的收益，比如以更大力度支持和资助开放科学出版物，在科研评价中体现开放数据及科研过程的贡献，为开放科学基础设施提供服务补贴，并对财政经费资助的一些科研成果施加开放获取要求等。另一方面降低参与开放科学的成本，比如资助更多开放获取期刊，为科研人员利用开放科学基础设施提供免费技能培训，加强对公开科研成果的知识产权保护等（陈秀娟 等，2018）。

      （四）稳住和促进外资研发

      外资研发在推动东道国技术进步、经济增长和国际合作方面有重要作用。但近年来，我国外资研发中心发展面临挑战，流入国内的国外研发资金大幅下降，还出现一些外资研发中心撤离的现象，我国作为全球外资研发中心投资目的国的地位有弱化趋势。这除了受全球经济增长放缓、地缘政治动荡等外部因素影响外，外资融入我国创新体系的现实困难也不可忽视。我国陆续出台了一些推动创新体系对外资开放的政策文件，但在实际执行中效果不够理想。特别是随着我国对国内科技创新的支持力度不断提升，外资企业所感受到的“落差”反而越来越大。

      对此，可瞄准外资研发中心在全球少数城市集聚的特征，在北京、上海等少数有条件的地区，以更大力度的开放和更加优厚的待遇，稳住我国外资研发中心发展的基本盘。一是帮助外资研发中心大幅降低运营成本，保障其合理用地需求，为其聘雇的海外高层人才提供更便捷的停居留便利。二是在实施科技财税优惠、授予研发资助等方面建立更加公平透明的机制，试行向外资企业及外资研发中心开辟专门的“绿色通道”。三是为外资研发中心提供集专利快速审查、快速确权、快速维权于一体的一站式综合服务。四是吸引和支持外资研发中心深度参与到各类科技创新基地与平台建设中，加快形成示范效应和集聚效应。

      （五）广泛开展对外科技援助

      我国开展政府间科技合作水平不断提升，目前已与160多个国家和地区建立科技合作关系，签署118个政府间科技合作协定。未来一段时期，对外科技援助将成为我国扩大科技外交影响力，面向全球南方拓展科技“朋友圈”最有潜力的领域，也可以为优化科技对外开放体制机制提供压力和动力。

      当前的对外科技援助主要以开展“小而美”科技援外项目、举办发展中国家技术培训班、设立发展中国家杰出青年科学家项目等形式进行。总体来看，对外科技援助还缺乏系统性规划，援助主体相对单一，项目评估机制有待完善，亟须扩大援助范围、丰富援助模式、提升援助质量。根据威廉玛丽学院AidData数据，2000—2021年，我国对外援助支出中技术援助的占比基本在1%以下，仅在2008年达到1.9%。

      应加强统筹协调，制定国家对外科技援助战略规划，明确对外科技援助的目标定位和发展路径。大幅提高对外援助支出中的科技援助资金占比，探索设立用于科技援助的专项基金。鼓励企业、社会组织和个人等社会力量参与到对外科技援助中，多渠道筹集援助资金，多层次挖掘援助需求，多模式对接援助对象。支持高校和科研机构通过共建联合实验室、开展跨境技术转移、加强人才交流互访等方式，提高对外科技援助效率。建立健全科技援助项目管理和评估制度，对项目的立项、实施、结项和后评估进行全流程监督和管理。