【中国能源网】李阳阳：全球气候治理下中国清洁能源产业的机遇和挑战

      2023年12月13日闭幕的联合国气候变化大会第28次缔约方大会（COP28）通过了最终协议，呼吁各国“以公正、有序、公平的方式减少能源系统对化石燃料的依赖，在这关键的10年加快行动，以便在2050年实现与科学相符的净零排放”。协议还呼吁在2030年前将全球可再生能源产能增加2倍，加快研发碳捕捉和碳储存等技术以协助减排目标实现。这一协议被视为各国加快本十年的气候行动的“阿联酋共识”。这项共识明确建议“逐步摆脱”石油、天然气和煤炭等化石燃料，是2015年《巴黎协定》后首次对化石燃料的使用达成共识，被业界普遍认为具有里程碑意义。各国由于能源结构、减排缺口和实际立场的较大差异，对化石燃料和减排的表述口径存在矛盾和争议，经多轮协商和延期才达成这一最终协议。对于COP28，中国强调对《公约》及其《巴黎协定》目标和原则的共同坚持。在务实推进公正绿色转型方面，中国主张避免设立“一刀切”的目标，要立足各国国情、能力、发展阶段和资源禀赋。这既表明中国对《巴黎协定》的务实承诺，也体现了探索符合国情的绿色低碳可持续发展之路的中国智慧。面对本世纪中叶即将到来的碳达峰和碳中和目标，COP28及其带动下的全球气候治理与能源格局演变，也将为中国清洁能源产业带来新的机遇与挑战。

      全球气候议程窗口期的机遇

      后COP28时代，中国清洁能源产业迎来全球气候议程的机会窗口，主要表现在以下三个方面：

      第一，全球气候治理的推动。自《巴黎协定》以来，全球气候治理的国际形势正在发生深刻变化。一是中美竞合进入到新阶段。中美作为两个最大的经济体和温室气体排放国，两国的气候变化合作与行动深受中美外交和科技关系的影响，美中竞合的态势变化对全球气候治理至关重要。从奥巴马时期引领的全球气候治理进程下中美气候合作，到特朗普政府退出《巴黎协定》的全面倒退，再到拜登政府以重塑美国全球领导力为目标再打“气候牌”，对华既要合作又要遏制。在此背景下，中国为实现碳中和碳达峰的承诺而采取自主减排的实际行动，为国内清洁能源产业提供了发展空间和发展动能。在COP28召开之前，中美两国共同发表了《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，决定启动“21世纪20年代强化气候行动工作组”，将聚焦的合作领域包括能源转型、甲烷、循环经济和资源利用效率、低碳可持续省/州和城市、毁林等。这对中美重启合作共同应对气候问题释放了积极信号。二是西方国家对华气候政策的转变。欧盟及多数欧洲国家在安全、政治和主要经济领域，与美国立场基本保持一致。近年来，西方国家对华政策主要受到俄乌冲突、欧洲能源危机和中美大国博弈的影响。德国、法国对华政策秉持务实原则，英国虽已“脱欧”但对华政策仍受美国影响较大，南欧对华政策基本上较为友好，中东欧国家对华态度则较为复杂。主要原因在于，一方面拜登政府通过“价值观外交”修复和拓展同盟关系，表面对华有所缓和。另一方面，西方各国出于本国经贸需求，重回理性考虑与中国“脱钩”对经济的影响。2023年3月，欧盟委员会主席冯德莱恩与中国的关系时说“需要专注于降低风险，而不是脱钩”，随后美国政客也有反复提到“去风险化”的表述。2023年4月，法国国际关系研究所（IFRI）发布《中/美：失衡的欧盟》报告，认为欧盟不可能按美国意志放弃中国，而是要发展自身产业，在更广泛地区内寻找盟友。2023年5月召开的G7峰会公报首次引入对华“去风险化”（De-risk）的表述：“我们的政策方针并非旨在伤害中国，不寻求阻挠中国的经济进步和发展。我们没有脱钩或转向内部，同时也认识到经济弹性需要去风险和多元化”。2023年7月德国发布的《中国战略》（China Strategie）明确提出“中国既是合作伙伴，也是竞争对手和系统性对手”，强调不寻求与中国“脱钩”但要在经贸上“降依赖”，强调在气候变化、生物多样性、能源转型等领域的合作。从整体上来看，美西方国家对华政策从对抗防范到“脱钩”，再到淡化“脱钩”、强调“去风险”，即在保护本国利益和竞争优势的前提下保持对华合作关系。随着美国对华竞合态度的转变，欧洲国家在对华转向理性务实的同时，一致要求中国在温室气体减排上做出更大贡献，这就为中国清洁能源产业的发展创造了国际议程和政策激励的窗口期。

      第二，国内政策支持的增强。一是明确提出了“双碳”目标并作为“十四五”规划目标和指引。2020年9月22日，中国在第75届联合国大会上提出“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”此后“碳达峰碳中和”目标先后被写入政府工作报告、“十四五”规划和2035年远景目标纲要，各部门和各级政府均以“双碳”目标为指引编制了“十四五”规划和地方气候行动政策。党的二十大报告明确：积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化全球治理。二是全面制定指导性文件大力推进能源革命与能源转型。2021年11月，国家能源局、科学技术部联合印发《“十四五”能源领域科技创新规划》，提出了2025年前能源科技创新的总体目标，围绕先进可再生能源、新型电力系统、安全高效核能、绿色高效化石能源开发利用、能源数字化智能化等方面，确定了相关集中攻关、示范试验和应用推广任务。2022年3月，国家发展改革委、国家能源局联合印发《“十四五”现代能源体系规划》,明确到2025年，非化石能源消费比重提高到20%左右，非化石能源发电量比重达到39%左右。2022年10月，国家发改委、国家能源局等9部门联合印发《“十四五”可再生能源发展规划》，明确到2025年，可再生能源消费总量达到10亿吨标准煤左右，占一次能源消费的18%左右；可再生能源年发电量达到3.3万亿千瓦时左右，风电和太阳能发电量实现翻倍。可以说，从中央到各部门都对“十四五”期间能源转型和能源体系现代化建设进行了精确布局，为我国清洁能源产业加速发展提供了完善的政策激励和制度保障。

      第三，能源技术创新的新驱动。世界能源转型正在全面加速，全球可再生能源、非常规油气、核能、储能、智慧能源等领域的新兴技术取得重大突破，非化石能源占比不断攀升。在可再生能源与电力系统方面，美欧已探索实现先进可再生能源友好并网、储能、氢能及燃料电池等技术试验示范。在非常规油气技术方方面，美国引领页岩气技术革命，达成常规与非常规油气并重的新局面。在传统核能技术和能源安全层面，美、俄、法等国着力新一代核能技术突破与创新。在信息化和智能化交叉融合层面，美、欧、日等布局传统能源技术和信息交通新技术的交叉融合，大数据、物联网、人工智能等先进信息技术深入嵌入，能源-交通-信息基础设施实现网络互联互通。这些技术进展和经验将为中国提供值得借鉴的发展模式以及技术引进和本土化应用的创新资源储备。各国加强能源国际合作，能够加快推动新技术进展在多场景的试验应用，共同促进能源绿色低碳转型。近十年来，我国初步建立了能源科技创新体系，能源技术革命取得重要阶段性进展，中国清洁能源产业将有机会在技术研发和产品创新方面取得突破，提升自身竞争力。近三年，我国在清洁能源领域取得了重大技术进展和突破，包括太阳能发电、风力发电、特大型水力发电、先进核电、清洁高效火力发电、新能源汽车与电网互动等13个重点领域。截至2022年底，中国非化石能源消费比重达到17.5%，可再生能源总装机容量达到12.13亿千瓦。截至2023年6月底，全国新能源汽车保有量达1620万辆。2023年，中国在煤炭、石油、天然气、核电、水电等传统能源高效利用与绿色转型取得诸多创新成就，在风电、太阳能等新兴能源科技等领域实现技术突破，以“大国重器”贡献中国方案，为促进经济社会发展、助力全球能源转型提供了新的驱动力。

      国际局势和国内现实的双重挑战

      尽管COP28后中国清洁能源产业面临诸多机遇，但同时也面临着复杂的国际国内形势的双重挑战。

      第一，在国际局势层面，先进技术的竞争压力增大，地缘政治的冲击和价值冲突仍在持续。一是随着全球清洁能源市场的扩大，中国清洁能源产业将面临来自全球各地的竞争压力，特别是那些拥有先进技术和强大资本实力的发达国家。美国拜登政府于2021年颁布《两党基础设施法》（Bipartisan Infrastructure Law，BIL），2022又年颁布《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act，IRA），内容多处涉及扩大美国本土清洁能源市场，大力刺激相关制造业“回流”等目标，在美国多年来的法律中效力最高、指向最明确、影响最广泛。欧盟自2021年能源危机以来，叠加俄乌冲突影响，在2022年启动《重新赋能欧盟》（REPowerEU）计划，力图摆脱对俄化石能源特别是天然气进口依赖。2023年，欧盟又发布《绿色协议产业计划》（Green Deal Industrial Plan，GDIP）以应对美国IRA引发的新能源产业不公平竞争，通过加强净零排放技术制造能力的投资，防止欧盟本土新能源企业外迁。这些举措无疑给各国的出口企业带来了巨大压力，这一系列的法案产生了连锁反应，引发了主要经济体之间对清洁能源产业链的控制和争夺，对中国清洁能源产业的全球产业链布局、制造业出海和国际市场份额带来巨大挑战。二是美国对全球气候治理政策的不确定性、对“共同但有区别责任原则”的侵蚀和气候道德围剿。中美气候合作能否翻开新的篇章，仍然受到来自美国国内政治变化的挑战。中美阳光之乡声明虽然为中美气候合作的未来带来了希望，但具体合作能否最终落实，仍存在较大不确定性。2024年美国大选也将为美对华气候政策带来较大波动，但无论是民主党还是共和党，在对华政策方面是一致的，即防止中国的崛起对美国霸主地位带来威胁。气候治理的政治标志化，使得美国不会放弃侵蚀“共同但有区别责任原则”，诸如绕开《巴黎协定》组建如“净零政府倡议”“气候俱乐部”“全球甲烷减排承诺”等小多边组织和规则、炮制“终止中国发展中国家地位法案”等针对性动作，这些都可能长期伴随中美气候合作，制约中国的气候行动。中国作为全球最大的发展中国家，在全球气候治理和清洁能源转型中取得了显著成就，但在未来相当长的一段时间内，仍然会面临美西方及其主导的国际组织在全球气候治理语境下围绕“公正转型”等议题展开的气候道德围剿、指责和压力。

      第二，在国内局势层面，清洁能源产业发展仍受制于技术瓶颈和市场失灵，需综合考虑能源安全与可持续的清洁能源转型。一是在技术创新层面，中国新能源产业存在技术瓶颈，市场机制有待完善。中国虽然在清洁能源领域取得了显著成就，但在某些核心技术上还存在短板，需要进一步加大科研投入，完善市场机制，突破技术瓶颈。在技术层面，由于新能源的波动性较大，在新能源大规模发展的背景下，新能源的发电量能否被电网接受和储存，还存在国土空间、并网消纳、技术创新、系统成本等方面的问题，储能、氢能以及以功率半导体、芯片、软件等为核心的电控技术等关键技术创新还存在不足。新能源产业的核心是动力系统和电力系统两大主体系统，目前电网灵活性已经成为制约新型电力系统和新能源产业革命的核心瓶颈。在“双碳”目标的背景下，解决这一问题的现实出路主要依靠氢能、储能与智能化技术突破，以及“三位一体”的协同解决方案。此外，新能源设备的回收和再利用也将带来巨大的环保挑战，但目前在设备回收产业化水平还比较低，需要进一步加强。在市场层面，新能源产业市场机制尚不健全，还存在补贴退坡过快、电价机制不合理、无序化竞争、产能过剩风险等问题，需在政策、技术、市场等多方面的持续改革和创新。二是在能源战略层面，我国能源格产业的清洁转型应考虑与国家能源安全之间的平衡。COP28达成的共识将带来全球气候治理转变的核心在于，天然气和煤炭等化石能源从现在到本世纪中叶的全球退出。近年来我国积极推动能源结构转型，降低对化石能源的依赖，提高清洁能源的比例。然而，即便2025年非化石能源消费占比目标达到20%左右，仍有约80%需要依靠传统能源。而中国的能源对外依存度仍较高，特别是原油和天然气的对外依存度分别在70%和40%以上。因此，地缘政治和国际关系变化、地区溢价、运输线路变更等因素都将持续影响能源进口的稳定性。未来应对可能的能源危机、保障油气煤充足供应也将是能源安全的重点布局，如促进能源贸易，强化一带一路能源合作，促进对中亚、俄罗斯能源进口合作；加快能源绿色低碳转型，促进国内煤炭、原油和天然气产业的提质增效转型；加强能源储备工作，优化提升石油天然气储运能力；支持本国化石能源供给，稳定煤炭长协价格，确保民生需求；加强国际政策合作，支持人民币能源计价结算等。

      目前，我国已经进入“十四五”后期，即将进入“十五五”时期，是实现“双碳”目标的关键时期。总的来说，在COP28后的全球气候治理大背景下，中国清洁能源产业既面临发展的机遇窗口，也要应对国际国内现实的双重挑战，需在整体外交、产业政策、技术创新、现代化与能源安全等方面持续发力，实现清洁能源产业的健康、快速发展，助力推动公正绿色转型，统筹协调气候变化、能源高质量、安全与可持续发展。

（ 作者：李阳阳，中国科学技术发展战略研究院国际科技关系所博士后）

原文链接：http://www.cnenergynews.cn/news/2023/12/29/detail_20231229142647.html