刘玮琳：对2020年后我国减贫战略新方向和战略重点的思考

文/刘玮琳(中国科学技术发展战略研究院)

　　我国扶贫战略实施以来，贫困面貌得到了极大的改善。经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务。之后，扶贫工作重点也将发生重大转变，即建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型。“解决相对贫困”问题不仅是未来乡村振兴的重要核心内容，更是乡村振兴的一项长期性战略任务。当前关于我国在2020年实现脱贫攻坚目标任务后如何有效巩固脱贫成果、如何建立解决相对贫困的长效机制的研究尚处于起步阶段。我国仍没有建立全国统一的贫困治理体系，新贫困标准尚未制定，扶贫政策城乡地区差异明显。为此，本文针对2020年后我国贫困的主要转向提出未来扶贫战略的新方向，以期为扶贫战略与政策的制定提供参考。

　　一、2020年后我国贫困的主要转向

　　(一)绝对贫困转向相对贫困

　　改革开放40年来，我国减贫的力度不断加大，取得举世瞩目的成效。经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，全国832个贫困县全部脱贫摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。这一方面表明我国扶贫工作卓有成效，另一方面也与我国所设定的贫困线相对较低有关。总体上看，改善了贫困地区生产生活条件，提高了群众生活质量，“两不愁三保障”全面实现。从贫困人口的结构来看，目前老少病残等特殊贫困群体以及脱贫不稳定群体和边缘易致贫群体，通过社保兜底、医疗救助等社会救助措施生活问题也得到解决。

　　联合国开发计划署公布的《2019年人类发展指数和指标报告》中，我国在189个国家和地区中排名第85，仍处于比较贫困的国家行列。无论是与联合国开发计划署的人类发展指数标准相比，还是与发达国家的相对贫困标准相比，我国的扶贫标准仍处于较低水平。

　　因此，2020年后需要以相对贫困为主，建立更高水平的减贫标准和更高质量的减贫制度体系。

　　(二)农村贫困转向兼顾农村贫困和城市贫困

　　2020年后我国的扶贫对象仍然以农村贫困人口为主，需要巩固减贫成果，防范因灾、因病、因学、因疫情等导致的返贫。特别是随着城镇化的推进，农村劳动力不断向外转移，中西部地区农村“空壳化”问题严重，农村留守老人、儿童、妇女等群体的贫困问题尤为突出。

　　与此同时，随着农村劳动力转移和城镇化水平的不断提高，城镇贫困问题日益突出。按照城镇居民收入中位数一半作为相对贫困线来测算，我国2015年城镇相对贫困发生率为11.8%,农民工相对贫困发生率为26.33%，均远高于绝对贫困发生率(Chen. K.、G.Wu等, 2018)。在城市转型升级过程中，下岗失业、待业等群体的贫困问题也逐渐显现，特别是在资源枯竭、产业衰退和生态退化等地区的城镇，贫困问题尤为突出。城镇贫困是过去贫困研究和反贫困实践的死角，也是城乡统筹后贫困发生的主要类型。此外，受城乡二元户籍制度的影响，农民工的户籍仍在农村，他们既不能平等享受城市的公共服务，回乡落实医疗、养老等社会保障权益的困难也很大，医疗、教育等方面支出在很大程度上仍由个人承担，这使得他们不仅面临着收入贫困，还面临着消费贫困。农民工处于城乡夹层中，成为城镇贫困人口新的主要构成。

　　因此，2020年后，我国减贫应在加强农村减贫的基础上统筹城乡贫困人口，构建城乡一体化的扶贫开发格局。

　　(三)单一收入贫困转向多维贫困

　　2020后，随着中国人均收入水平的提升和现行标准下绝对贫困消除，多维贫困和相对贫困将成为我国新的贫困存在形态。

　　1986—2010年，扶贫政策目标是解决以“吃、穿、住”为特征的生存性问题，且一直保持“收入贫困”单一标准。2010—2020年，贫困的定义拓展为“两不愁三保障”。这体现了我国对贫困的衡量由收入贫困单一监测标准转向多维贫困识别标准。到2019年底，贫困地区的人均可支配收入已达到11567元，远超过国家贫困线，2020年12月，贫困地区的“两不愁三保障”全面实现，但是我国发展不平衡不充分的问题仍然突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。主要体现在长期的二元结构背景下产生的农村教育、医疗、健康、社会保障等方面的短板问题依然突出;突发事件也给精准脱贫带来困扰。

　　就已脱贫人口来看，亟待提高脱贫质量，巩固脱贫成果。首先是防范因病、因学、因灾、因疫情等问题导致的返贫，其次是满足贫困人口对发展能力、发展机会、教育、技能等方面的强烈需求。

　　由于致贫返贫原因多元化、复杂化，2020后应当在多维贫困视角下探讨相对贫困问题。

　　二、2020年后我国扶贫的战略重点

　　基于2020后我国扶贫工作的主要转向，应当顺应这些变化趋势，紧盯现代化发展目标，全面把握以人民为中心的发展思想，需要聚焦新的贫困标准的制定、城乡统筹的贫困治理体系的建立，以及改善包容性增长和多维度福利、完善减贫助弱对象的动态精准识别及创新保障性体系。

　　(一)更加注重相对贫困，建立高质量的减贫标准体系

　　考虑到2020年后我国的扶贫战略应当转向应对多方面不平衡、不充分的问题，注重缩小人均生活水平差距，相对贫困标准可以在实现全面建成小康社会后向实现共同富裕目标迈进。下一步的贫困标准制定应当以相对贫困为主，结合多维贫困概念，在综合客观地考虑老年、妇女、儿童、城市下岗失业者、农民工等特殊群体的生活需求的基础上，制定城乡贫困统一标准，为评估各项社会福利政策对不同群体的惠及程度提供基本依据。

　　借鉴国际经验，从我国国情出发，我们建议以相对贫困为方向，依据不同发展阶段和不同地区经济发展水平调整贫困标准。按照不同发展阶段，无论是国家还是地方均将沿着“绝对贫困标准(目前)→一般贫困标准(短期过渡)→相对贫困标准(长期目标)”的路径加以调整与完善(潘文轩、阎新奇，2020)。按照不同地区经济发展水平，2020—2035年，沿海地区和非沿海地区实行不同的贫困标准，给予合理的浮动区间;2035以后，逐步建立城乡一体化，制定多维相对贫困标准(孙久文、夏添，2019)。

　　(二)构建城乡统筹的贫困治理体系

　　现行的扶贫体制采取了城乡分治的方式，城乡两套扶贫政策体系在标准、对象、目标、手段等方面存在较大差异(叶兴庆，2018)。各级各地的扶贫办多以管理和实施农村扶贫工作，不涉及城市贫困群体;城市贫困救助工作则由民政部门协调开展，没有专设的扶贫机构。但2020年后贫困已经不再是固定的特殊群体，而是涵盖城乡的整体性社会阶层，政策干预层面涉及多个部门(叶兴庆、殷浩栋，2019)。

　　因此，我们要建立完善城乡统一的扶贫治理体系。一是制定城乡统一的国家贫困标准。城乡贫困标准要根据城乡价格指数、消费水平和生活习惯等差异进行相应的调整，有效地瞄准在城乡之间流动的贫困群体和特殊非农业户籍的务农群体。二是建立完善城乡统一的减贫组织机构。可能的构想包括由国务院扶贫办或民政部门牵头统筹城乡扶贫，其他部门协同参与，明确各参与主体的责任分工(陈志钢、毕洁颖、吴国宝等，2019)。三是将目前精准扶贫措施中的经济发展类措施划归农业农村部门负责纳入乡村振兴战略框架下统筹安排。

　　(三)包容性增长和多维度福利改善

　　2020年后，我国城乡、地区和群体间的差距依然存在。因此，还需建立健全促进包容性增长的财税金融体制，给予欠发达地区和低收入群体政策倾斜，实现多维度福利改善。

　　首先，加大财税改革力度。在国家层面打破城乡分割、部门分割的财政分配格局，改变财政扶贫支出中教育、养老、医疗等基本公共服务支出不足的状况，与贫困人口的需求由生产向生活和社会保障领域转变这一状况相适应。对相对贫困群体采取福利补偿，弱化福利悬崖影响，缩小收入差距。浙江省先后实施了“低收入农户收入倍增计划”“重点欠发达县特别扶持计划”及“山海协作助推发展计划”，在边缘群体发展、增收上下功夫。山东省创立“邻里互助”模式，鼓励部分家中不能外出务工的贫困户与生活不能自理的老弱病残贫困户结成对子，从而既实现了互惠互利，又提高了收益循环使用效益。

　　其次，扩大金融普惠性。进一步加大农村金融供给，创新金融服务模式，改善金融服务效率，以再贷款、产业基金、产业链金融等政策扶持涉农经营主体发展，同时扩大免抵押免担保的小额信贷政策向低收入群体倾斜(叶兴庆、殷浩栋，2019)。对于欠发达地区、城乡弱势群体和小微企业来说，需要继续打通金融服务“最后一公里”，特别是主要服务于中低收入群体和贫困群体创业就业的小微金融，其发展仍然需要更具包容性的政策支持。江苏省自2001年开始启动扶贫小额信贷工作以来，不仅明确了风险补偿比例和操作办法，同时对风险补偿金的管理和监督也做了具体规定，为低收入群体发展农业产业项目创造了有力的外部环境。

　　(四)完善减贫助弱对象的动态精准识别，创新保障性体系

　　未来我国应当继续提高对贫困群体识别和扶持的精准性上，实现对不同相对贫困程度人群的差别化扶持。

　　首先，加强数字化技术创新应用，实行动态监测和进退调整。运用农业大数据技术构建相对贫困对象识别监测系统，通过多维度、多层次、多方位的综合处理，健全各地区、各部门的减贫助弱相关信息的互联互通和共享机制，打通数据壁垒，解决部门和地方“信息孤岛”，以及减贫对象识别不够精准等问题。另一方面运用信息通信技术可以为贫困群体提供天气、家畜看护饲养、市场和食品营养等信息服务，构建病虫害监测和预警系统，运用无人机收集粮食生产状况的实时监测数据等手段，从而有助于创造新的收入来源并确保贫困群体生计的可持续性。

　　其次，建立城乡低保和特困人员救助信息监测系统。根据家庭收支比合理确定2020年后深度贫困地区和特殊人群的贫困标准，明确城乡相对贫困人口的类型，完善绝对贫困到相对贫困和多维贫困过渡机制，以及城乡低保标准和低保人员的动态调整机制，并在稳定贫困发生率的同时，减轻贫困深度和贫困强度，保障扶贫政策能够惠及全体贫困人群。

　　最后，创新公平的保障体系。这不仅是未来扶贫战略的核心内容，也是实现农民工市民化、深层次城市化和乡村振兴亟待解决的重点问题。在保障体系设计中，引入竞争激励机制，逐步改变贫困群众“等、靠、要”等惰性思想，对自力更生、主动脱贫的家庭给予物质和精神奖励，形成正向激励机制。创新对特殊困难群体的社会救助方式，推动由物质和资金救助为主向心理、精神、生活、能力等相结合的综合援助转变，提高服务救助能力。此外可以借鉴日本“陪伴式援助”的经验，转变基层政府职能，完善政府购买服务方式，鼓励专业机构和专业社会工作者参与社会救助服务，提高社会救助服务的质量和效率。