引进海外高端人才的战略思考与建议

　　文/刘如 陈志(中国科学技术发展战略研究院)

　　人才作为全球化时代知识资本流动的载体，对促进科技创新和社会进步具有重要作用。随着创新资源加速在全球配置，发达国家纷纷制定了符合自身战略需要、反映本国资源优势的人才引进政策体系，通过积极引入全球优秀人才来保持领先优势。习近平总书记强调：“要顺势而为，改革人才引进各项配套制度，构建具有全球竞争力的人才制度体系”。随着大国战略竞争的持续深化，我国吸引海外高端人才的国际形势更加严峻复杂，海外引才的战略、结构、方式及服务都亟待调整，使人才“引得进、用得好、流得动、待得住”，为我国高质量发展提供有力的智力支撑。

　　一、发达国家精准引才的政策调整加剧了全球人才竞争

　　高层次人才吸引政策已经不仅事关国内高质量发展，更是出于满足国际竞争的战略需求。当前，发达国家纷纷摒弃自由主义的技术移民政策体系，推出民族主义的技术移民政策，以“精准化”引才聚焦新兴科技领域紧缺急需的各类人才，预示着面向新一轮科技革命的人才大争夺真正具有了全球性的意义。

　　(一)建立外国人才库和人才甄别机制，主动搜索与甄别高技术移民

　　新西兰、澳大利亚、加拿大分别于2004、2012、2015年开始启用一种集人才库和移民管理为一体的创新型人才政策工具——意向书系统。外国人才通过意向书系统提出申请后，根据技术摘选标准，意向书系统为空缺职位提供最佳候选人名单。该系统能够满足更加有效甄别外国人才和加强技能匹配的需求，为用人单位提供包括搜索人才档案、联系人才候选人、提供资助等服务，引导用人单位按需合理引进高技术人才。美国则会从国家科学基金会各类奖励中选择获奖的外国中青年科研人员，主动为其办理“绿卡”或入籍手续。据了解，每年有14%～20%的获奖者是外籍青年科学家，他们大多被美国留用。

　　(二)发布职业分类列表，划分技能优先等级，促进以社会需求为导向的精准引才

　　2019年5月，美国白宫发布的全新移民政策框架，终结了绿卡抽签政策，根据社会发展需求设立了“积分择优制”，将职业移民录取比例从12%提高到57%。2017年，加拿大启动了基于全球人才流动计划的职业分类列表策略，移民局按照职业类别对超过3万个职业进行分类，并对每个职业都有具体描述，如该类职业的基本情况、主要职责、雇佣要求、就业调查等信息，促进以社会需求为导向，精准引进外国优秀人才。美国也对移民签证签发对象的职业技能划分了五个优先等级，不同优先等级有不同的优惠政策和配额限制。英国政府则将人才的选择标准下放到英国著名大公司和研究机构，使其获得自主签发工作许可证的特殊权利，而不再需要对这些人才强加具有硕士及以上文凭的限制。

　　(三)优先考虑国家发展的战略需求，打造人才引进直通车

　　近年来，随着大国战略竞争的加剧，美国EB2-NIW(国家利益豁免)异军突起，成为美国技术移民的制高点。美国政府基于国家利益考虑，对那些在专业领域有实质性价值和国家战略意义的海外人才，豁免他们的永久性工作承诺要求及劳工证申请，使他们可以直接申请获得绿卡。

　　(四)简化人才引入程序，鼓励人才流动与创业

　　2020年1月，英国发布了全球人才签证政策，以吸引世界上最顶尖的科学家、数学家、研究人员、技术人才来英定居。申请者不需要提供工作offer，申请程序也更加便利快速。即便是在疫情严重的2020年10月份，申请英国科技签证的人数仍然创造了历史新高。此外，美国也将移民政策拓展到移民创业者，可以按“国家利益豁免”政策自行直接申请绿卡。欧盟则通过蓝卡政策(一种工作和居留许可证，有效期为两年)惠及欧盟27个国家，持卡人在整个欧盟地区拥有当地公民的同等权利，且可以在欧盟国家内自由流动、居住、工作和创业。

　　(五)实施人才引进专项计划，构建系统化的海外人才资助体系

　　韩国实施并资助了“头脑韩国21工程”“全球奖学金计划”“世界一流大学计划”“世界一流研究中心计划”等人才引进的专项计划，并为国外高级科技人才提供“黄金卡”和“科技卡”，为来韩国工作的外国高科技人才提供特殊签证。日本学术振兴会与德国洪堡基金会都是负责其本国海外人才资助计划的管理机构，具有较好的代表性：一方面，日本和德国通过专门机构对各类海外人才资助项目进行系统化管理，有助于根据国内人才需求动态调整海外人才资助的投入结构;另一方面，对财政科研经费可以统筹分配，更大限度地避免了创新资源的重复配置和碎片化使用。

　　二、精准引进海外高端人才的政策建议

　　基于我国在国际人才流动方面所面临的严峻形势，高层次人才引进应作为国家战略的重要组成部分，而非单一的政策工具。概括来说，从两个方面做出战略性调整：一是从依托特殊人才政策大张旗鼓地引进，变为通过加强国际合作交流和国内人才制度环境建设进行柔性引入，减少高层次人才引进中的阻碍;二是推动人才引进实现从传统的特殊政策倾斜，向通过打造创新环境、为人才提供全链条的安全与发展保障服务转变。

　　(一)“引得进”：加快形成以供给创造需求、需求牵引供给的海外高层次人才供需动态平衡

　　一是在供给端解决海外高端人才有谁的问题，有的放矢吸引人才。以全球相关领域“高被引科学家”“获奖科学家”“关键领域专利科学家”等名单为基础，绘制全球高层次人才地图。建立国际化职业社交平台，建设全球高精尖缺人才联系库，进一步争取在全球人才竞争中的主动权。二是在需求端解决需要引进谁的问题，聚焦企业需求招揽海外科技人才。构建中央、地方、企业之间层次合理的海外人才计划体系和统筹协调的治理体系，建立引进人才的职业清单制度，划分引进优先级。探索订单式合作方式，将具体某项技术涉及到的人和团队进行分解，在海外专家人才库中搜索相应人才与相关机构，为精准引进人才提供详实可查的决策支撑。三是坚持“引进来”和“走出去”相结合，削弱美国人才政策的不利影响。拓展与深化与“创新大国”和“关键小国”的国际科创合作，加快布局建设一批“一带一路”联合实验室，创造高端人才引进的条件。实施国家自然科学基金外国学者研究项目，打造面向短期来华全时工作外籍科研人员的人才资助计划。支持我国企业在境外设立研发中心、分支机构、孵化载体，就地吸引和使用人才。

　　(二)“用得好”：提升用人单位自主权，探索鼓励海外人才来华投资创业新模式

　　一是充分发挥用人单位在选才、用才方面的主体作用。海外人才施展才华的舞台在用人单位，因此要充分落实用人单位人事管理、收入分配、科研经费管理、科技成果转化收益处置等自主权限，鼓励用人单位将人才使用和人才培养相结合，尤其是注重配置功能全面的安置型津贴，帮助海外人才尽快融入国内工作环境。二是建设一批外国人才科技创新载体，激发海外人才创新创业活力。依托国家重大科技工程和重大创新基地聚集全球高端人才团队，打造重点领域明星团队。建立创新园区，设立中外科技创新中心，成立“引智孵化基金”，为国际项目及人才团队的引入和落地提供孵化、对接等一站式服务，推动重点项目、基地、人才、资金一体化配置，用于外国人才股权激励、荣誉奖励、科创载体建设、科研启动和补助、外国专家引智活动开展等，全力打造外国人才聚集高地。

　　(三)“流得动”：促进高层次人才职称和资历国内外互认，畅通人才流动双循环

　　一是进一步营造有利于海外高层次人才合理流动的环境氛围。进一步深化职称制度改革，促进职称在国内外互认，完善评价标准，引入第三方评价机构。针对专业技术领域，制定工作许可证跨区互认实施方案，建立高端人才工作许可互认和服务制度，倡导在工作转聘中免交工作资历证明，进一步消除高端人才在跨区流动中的障碍。二是畅通国际科技组织和高端人才落地中国的制度渠道。支持学术组织发展外籍会员，提高大学和研究机构的外籍聘用人员占比，探索双重国籍制度，通过吸引外国人来华留学、访学、技术培训等方式，择优留用发展中及落后国家有潜力的优秀青年科技人才。建设国际科技组织总部基地和综合服务园区，逐步完善与国际接轨的服务体系和管理制度。落实《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》，研究制定实施细则，突出分类引导，对国际组织或者跨国企业的落地申报、审核、注册、退出机制等作出明确规定。

　　(四)“留得住”：围绕海外“人才链”构建“服务链”，进一步完善海外人才薪酬奖励制度

　　一是探索方便快捷的人才服务模式，解决海外人才办事难的问题。提供“一窗式办理”服务：将分别属于科技部、公安部出入境管理局的海外人才来华工作、居住等不同服务窗口合并，整合集成各部门的政策信息和办理要求，实现外国人才来华业务的全覆盖。提供“一站式审批”服务：实行一张表格的一站式审批，缩短工作许可和工作居留许可办理时限，允许获得中国永久居留权的高层次海外人才延缴养老保险，为海外高端人才及其家属提供与国际接轨的医疗、教育和社保服务。启动“一卡通”服务：发放确实管用的“海外高层次人才绿卡”，可凭卡在出入境、就医、金融服务等方面享受绿色通道。二是完善海外人才薪酬奖励制度，充分调动海外人才工作积极性。完善海外人才表彰奖励制度，推动建立荣誉奖励、成果奖励等分层次多样化表彰体系。对海外高端人才及其科研团队实行工资总额单列，支持用人单位采用市场化手段为海外人才提供在国际市场上具有竞争力的薪酬收入，并实施股权和分红激励等中长期激励政策，赋予海外高端人才更大自主权，给予更大容错空间，帮助解除后顾之忧。

　　本文是“中长期规划配套政策”专题研究的科技创新政策系列报告之一。