推动国家创新体系治理数字化，助力现代化经济体系建设

　　文/韩军徽 李哲(中国科学技术发展战略研究院)

　　党的十九大指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。党的十九届五中全会再次强调，要加快建设现代化经济体系，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在知识经济时代，经济体系的筋骨是国家创新体系。完善国家科技创新治理体系是增强国家创新体系整体效能的内在要求，也是深化科技体制改革的重要内容。在数字化转型的背景下，完善国家科技创新治理体系必须充分借助云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术手段。推动国家创新体系治理数字化，是完善国家科技创新治理体系的重要方式，也是加快建设现代化经济体系的迫切要求。

　　一、加快建设现代化经济体系，亟需提升国家创新体系治理水平

　　国家创新体系作为现代化经济体系的筋骨，对我国顺利建成现代化经济体系具有决定性作用。当前，我国国家创新体系整体效能还不强，特别是科技资源配置效率不高。加快建设现代化经济体系，亟需提升国家创新体系治理水平。

　　(一)建设现代化经济体系，筋骨是国家创新体系

　　随着人类社会进入知识经济时代，科学技术知识(以下简称知识)已经成为一种战略性资源，强大的知识生产能力和配置能力是提高经济创新力和竞争力的决定性因素。国家创新体系本质上即是一种关于知识长入经济发展过程之中的制度安排(王春法，2003)，反映了经济活动中知识生产和配置复杂过程的整体状况，其着眼点正是激励知识生产与配置，进而提升经济发展质量(胡志坚、李哲，2018)。如果一国的知识生产和配置不能有序高效进行，则经济无法高质量发展。因此，国家创新体系天然是现代化经济体系的筋骨。建设现代化经济体系，必须增强国家创新体系整体效能，只有国家创新体系整体运行高效，经济创新力和竞争力才会强，现代化经济体系才会强。

　　(二)完善我国国家创新体系的关键在于提高科技创新资源配置效率

　　我国国家创新体系整体效能还不强，这体现在知识生产与知识配置的各个方面、各个环节。例如，与美国的大国博弈充分暴露出我国在航空轮胎、轴承钢、光刻机等关键核心技术方面的短板。这些被美国“卡脖子”的技术在国内得到了广泛关注，并成为很多对中美大国博弈前景感到悲观的观点的重要依据。然而，需要指出的是，“卡脖子”技术仅仅表明我国在一些关键核心技术方面知识生产的部分环节存在不足。如前所述，国家创新体系反映的是经济活动中知识生产和配置复杂过程的整体状况。实际上，弗里曼正是通过研究战后日本在技术落后的情况下创造的经济“奇迹”提出“国家创新体系”的概念。弗里曼发现，战后日本国家创新体系取得成功的一个重要原因是其通过产业政策的引导和通产省的协调对有限的科技创新资源进行了最优配置，有效地推动了产业和企业的技术创新(平立群，2015)。

　　当前，我国科技创新资源配置效率仍较低，分散、低效、重复的弊端始终未能从根本上得到解决，成为限制我国国家创新体系整体效能提升的主要因素。如果说原始创新、关键核心技术等方面的知识生产环节存在的短板需要较长的时间来补齐，那么，通过完善国家科技治理体系，我国在科技创新资源配置效率方面的不足有望在相对较短的时间内得到有效克服。通过提高科技创新资源配置效率，增强国家创新体系整体效能，将为我国加快建设现代化经济体系奠定坚实基础。

　　二、把握新一轮科技革命与产业变革重要机遇，推动国家创新体系治理数字化

　　纵观历史，每次工业革命都引发国家创新体系的不断发展和演化(柳卸林、葛爽、丁雪辰，2019)。在这一过程中，那些最先在国家创新体系治理方面进行变革以与工业革命相适应的国家，最大限度地收获了工业革命的红利，成为世界强国。当前，新一轮科技革命与产业变革方兴未艾，我国应把握机遇，主动作为，推动国家创新体系治理变革。

　　(一)新一轮科技革命与产业变革以数字化为主要特征，对国家创新体系治理的数字化提出迫切需求

　　当前，云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术不断取得突破，新产业、新业态、新模式层出不穷，引领新一轮科技革命和产业变革不断向纵深发展。这一轮科技革命和产业变革通过将人类生产生活各方面、各过程数字化产生规模庞大、类型多样的数据，基于对数据的收集和挖掘生产新知识、创造新价值。因此，数字化是这一轮科技革命和产业变革的主要特征，如同第一次工业革命的煤炭、第二次工业革命的石油一样，数据是这一轮科技革命和产业变革的战略资源。为与此特征相适应，国家创新体系治理也必须进行数字化变革，利用数字化手段增强国家创新体系整体效能。

　　实际上，美国、日本等发达国家已经在提升国家创新体系治理数字化水平方面进行了相关探索(Plekhanov,D.,Keenan等，2018)。例如，美国的Federal RePORTER系统综合了来自美国国防部、教育部、农业部、健康与人类服务部、NASA、NSF等14个联邦政府部门的资助项目以及相关的论文、专利等数据，具备数据分析、主题分析等功能。日本的SPIAS系统则打通了不同资助机构的资助数据与专利、论文、媒体报道等数据，利用自然语言处理、机器学习、文本挖掘等方法分析和可视化竞争性研究基金在不同研究领域、研究机构、研究者之间的分布，以预测科技创新发展趋势，为相关政策制定与实施提供支撑。总的来说，这些探索还处在初级阶段，包括我国在内的各创新型国家仍基本处于同一起跑线。

　　(二)推动国家创新体系治理数字化，要以实现创新大数据的互联互通和融合应用为突破口

　　推动国家创新体系治理数字化是一个复杂的系统工程，涉及制度、组织、流程等多个层面的变革。由于长期以来在制度体系、组织架构、流程规制等方面形成的巨大惯性，在短时间内完成国家创新体系治理的数字化转型并不现实。当前，推动国家创新体系治理数字化要以实现创新大数据的互联互通和融合应用为突破口，来倒逼制度、组织、流程等层面的变革。实现创新大数据的互联互通是指打通各种创新治理相关数据库，实现数据的相互关联和自由流动。例如，打通科研项目库、机构库、人才库、论文库、专利库、高新技术企业库等数据库，从而围绕任一前沿技术，均可系统、全面地获得我国科研布局、组织基础、人才储备、知识产出、成果转化等情况。实现创新大数据的融合应用是指在实现互联互通的基础上，充分利用云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术手段的最新进展，深度挖掘创新大数据中所包含的丰富信息。例如，通过对创新大数据的融合应用能够对“卡脖子”技术攻关的路径提出参考建议，包括技术路线、资助方式、重点资助的研究机构和研究人员、国内和国际合作对象，等等。

　　(三)推动国家创新体系治理数字化，能够有效提高科技创新资源配置效率

　　当前，由于缺乏充分的数据支撑，我们无法比较全面地把握国家创新体系的全景，面对具体问题也往往缺乏准确信息。例如，针对“光刻机”这一近期引起国人广泛关注的“卡脖子”技术，实际上，我们既无法全面知晓我国究竟有多少相关研究人员可以利用、这些研究人员分布在全球哪些研究机构，也无法准确知晓每位研究人员研究水平怎样、进展如何。这一方面是由于我国缺乏相关数据的积累，导致数据不足，“无数可用”;另一方面则是由于我国目前积累的相关数据较为分散，相互之间缺乏共享，导致数据流动不畅，“有数难用”。数据不足和流动不畅导致我国难以对资源配置进行统筹优化，将有限的资源配置到产出效率最高的地方，分散、低效、重复也就难以避免。推动国家创新体系治理数字化，实现创新大数据的互联互通和融合应用，主要目的正是为国家创新体系治理提供一个坚实的数据基础，完善决策信息来源。因此，推动国家创新体系治理数字化有望从根本上破解创新资源配置分散、低效、重复的弊端，有效提高资源配置效率。

　　(四)推动国家创新体系治理数字化，需要克服政府多头管理和“数据孤岛”现象

　　当前，推动国家创新体系治理数字化，实现创新大数据的互联互通和融合应用面临多方面的问题，其中有两点尤为突出：一是缺乏统一的创新大数据管理部门，政府多头管理现象突出。当前，我国尚未成立统一的创新大数据管理部门对创新大数据的收集、存储和利用进行统筹协调。多个部委均承担一定的创新大数据管理职能，导致多头管理现象突出。此外，在每一部委内部，均未设立专门的司局乃至处室负责创新大数据管理，导致部委内部同样存在多头管理、统筹协调不足的现象。二是各种创新大数据规范不一，“数据孤岛”现象严重。目前，我国政府各级科研管理部门以及高校、科研机构等科研主体的科研管理部门积累了丰富的数据，建设了大量各类科研管理数据库。然而，由于缺乏统一规划、统一标准，这些数据库规范不一，在专业程度和建设水平上存在很大差异。更重要的是，如前所述，这些数据库较为分散、封闭，事实上是一个个“数据孤岛”，集成开放共享的程度远远不够。推动国家创新体系治理数字化，实现创新大数据的互联互通和融合应用，必须克服政府多头管理和“数据孤岛”现象，理顺创新大数据管理架构，提升创新大数据集成开放共享水平。

　　三、相关建议

　　当前阶段，为推动国家创新体系治理数字化，以有力支撑我国加快建设现代化经济体系，需在机构设置、规范标准制定、平台搭建等方面着力，具体建议如下。

　　(一)成立专门机构，统筹推动国家创新体系治理数字化

　　要整合各部委创新大数据管理职能，成立专门的创新大数据管理机构，统筹创新大数据的收集、存储和利用，牵头推动国家创新体系治理数字化。成立的专门机构要能有效地协调中央层面各相关部门以及中央与地方相关部门之间的关系，因此需要赋予其较高的行政级别。同时，可参照国家层面领导小组的组织模式，将临时性机构与常设性机构相结合，提高该机构的统筹协调能力。

　　(二)完善创新大数据相关规范标准体系建设

　　为实现创新大数据的互联互通和融合应用，要加快研究和建立完善各种创新大数据收集、存储和交换的统一标准，规范创新大数据使用和管理的整个流程，在确保数据安全的前提下，促进创新大数据开放共享、自由流动。同时，要加强创新大数据分析挖掘的算法、技术和工具研发，以增强创新大数据融合应用能力。

　　(三)建立国家创新大数据中心

　　推动国家创新体系治理数字化，需要强大的平台支撑。为此，要建立国家创新大数据中心。国家创新大数据中心应具备庞大的存储和计算资源池，汇聚各种创新大数据，同时集成各种数据分析方法与工具。基于国家创新大数据中心，通过实现创新大数据的互联互通和融合应用，能够为国家创新体系各治理主体提供坚实的决策支撑，从而将极大地提高我国科技创新资源配置水平，增强国家创新体系整体效能。