中国国际人才社区建设的重要性分析

　　文/刘琛(北京外国语大学英语学院)

　　世界范围，尊重人才、培养人才、汇聚人才是具有共通性的基本国策。中国高度重视人才工作。2007年，“人才强国战略”成为发展中国特色社会主义的三大基本战略之一，并被写进《中国共产党党章》。当前，中国的发展已经迈上历史性新高度。与此相适应，中国人才政策的口径逐渐从培养和扶持本土人才扩展到汇聚世界各国人才。以此为背景，国际人才社区建设日益成为人才政策理论与实践创新的热点。

　　从既有研究成果看，有关中国国际人才社区建设的重要意义的阐释基本以中国国内发展为视角，多数以传统的经济学理论等为指导。然而，如果以中国国际发展为站位，中国国际人才社区建设的重要性则不仅止于为实现中国高质量的可持续发展提供支撑，更突出的作用是能够在全球化曲折发展的时代大趋势下，给世界的交流会通传递具有积极意义的信号。后者对于中国国际发展的意义更加重大。当前，全球都在关注由中国首倡的构建人类命运共同体和“一带一路”建设，迫切期待中国提供尽可能多的实绩。因此，中国国际人才社区建设的理论与实践创新将凭借与世界各国人民的广泛联系成为具有说服力和解释力的中国好故事。

　　一、“人才荒”促发发达国家政策创新：国际人才竞争的全球发展趋势

　　当前，无论发达经济体还是新兴经济体都面临着“人才荒”的战略性危机。以美国为例，美国振兴制造业的政策历经10余年努力，收效未能达到预期。造成这个问题的原因很复杂，但是，合格劳动力人才短缺是核心要素之一。根据美国劳动统计局的统计，1997年9月，约有1830万美国人在制造业岗位工作，占就业总人数18%;2017年，这项统计数据下滑至1240万，低于8%。预计到2020年，美国全国面临的劳动力缺口将达到500万。

　　在城市层面，“人才危机”是困扰美国主要城市可持续发展的最尖锐的挑战。以美国首都华盛顿为例，虽然较早明确了“科技型城市”的定位，直到2016年美国总统奥巴马任期结束时，华盛顿州政府都没有充分意识到日益凸显的科技类人才荒带来的严峻后果。2016年，华盛顿计算机类岗位4000个，而本地符合条件的应聘者仅为500人。这意味着仅2016年，华盛顿计算机类岗位需引进人才3500人，约占总需求的近90%。更为严重的是，在数字经济逐渐成为大趋势的时代条件下，华盛顿科技行业每年的人才需求量会以10%的速度持续增长。如何迅速有效地化解“人才危机”考验着华盛顿。

　　与华盛顿“人才危机”形成鲜明对比的是美国西雅图和加州湾区(Bay Area)。凭借着新千年提出的“西雅图规划”，西雅图以不同形式吸引了近90%的全美高科技人才。加州湾区以硅谷和旧金山为支点，联系、带动了沿线城市，形成融合互动发展。经过20多年的经营，湾区发展已经形成规模效应，成为具有国际影响力的协同发展的范例。这一优势在2006年底美国次贷危机爆发并导致近十年全国经济复苏迟缓的背景下显现得格外明显。据统计，自2006年以来，以湾区为聚集区，凝聚了约2000家科技企业，吸引了全美40%的风险投资;同一时期，全美共计335次并购中有225次发生在加州。

　　当前，国际人才的战略效应已经得到各国政府的高度关注，各类吸引和留住人才的战略规划不断完善和创新。

　　(1)日本《创新25战略》。2006年10月，按照首相安倍晋三的指示，日本内阁特别顾问黑川清领导科学界和产业界六位资深专家起草日本创新立国的新的政策路线图。2007年6月1日，日本内阁正式审议通过了《创新25战略》，并付诸实施。该战略提出，“人才创新”是“创新立国”战略的重要支柱。围绕这一主题，“建设向世界开放的社会”是日本在中长期内需要解决的课题。所谓“建设向世界开放的社会”，目的就是吸引高层次人才来到日本。

　　(2)加拿大《抓住契机：向科学技术和创新迈进》。2014年，加拿大联邦政府出台《抓住契机：向科学技术和创新迈进》。这是一项针对加拿大当前所处国内外新环境而制定的国家科技创新中长期规划。该计划将人才作为战略支柱之一，通过提供优惠移民条件、高额科研经费、开放重要岗位、搭建科研平台、加强国际合作等方法，从全球吸引高层次人才。

　　(3)法国《法国-欧洲2020》。2015年3月，法国为稳固世界一流科研大国的地位，发布新的国家科研战略，即《法国-欧洲2020》。该战略是继2009年《法国研究与创新战略》后，法国出台的第二个国家级科研战略。《法国-欧洲2020》确定了十大应对法国社会挑战的优先科研方向和五个行动计划。政策目标强调以扩大开放和经济激励为手段，重点解决法国面临的人才危机。“建设包容性社会”是十大优先科研方向之一，其中吸引和留住高端国际人才是重点任务。在五个行动计划中，具有创新性的是首次将人类学、行为学、心理学和跨文化等学科与公共政策研究相融合，为法国建设高端国际人才宜居环境提供更加精细化的决策咨询。

　　(4)英国《我们的增长计划：科学和创新》。该战略把科学和创新置于英国长期经济发展计划的核心位置，目标是培育全球一流科技和商业环境。《我们的增长计划：科学和创新》以卓越、敏捷、合作、融入和开放为原则，以优先重点、培养人才、科研设施、一流研究、刺激创新和国际化为战略要素。在吸引国际人才方面，总结了英国以往的公共政策，提出了一批新的重点任务。

　　(5)美国《美国国家创新战略》。2015年10月，美国国家经济委员会(NEC)与白宫科技政策办公室(OSTP)联合发布了2015年版《美国国家创新战略》。《美国国家创新战略》首次发布于2009年，用于指导联邦政策室工作，政策目标是确保美国持续引领全球创新经济、开发未来产业以及克服经济社会发展中遇到的创新困难。从2007年的《美国竞争法》到2009年的“美国复兴与再投资计划”和《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》，再到2011年的《美国创新战略：确保我们的经济增长与繁荣》，美国始终高度重视创新战略的设计。2015年版《美国国家创新战略》沿袭了2011年提出的维持美国创新生态系统的政策，但是首次提出了以集聚人才维持创新生态系统的六个关键要素。根据联邦政府在奠定创新基础、推动私营部门创新和推动国家创新等三大方面所扮演的重要角色，制定了三个战略计划。三个战略计划的政策锚点分别是创造高质量工作和持续的经济增长、催生国家重点领域的突破、为美国人民提供一个创新型政府。根据三个战略计划，2015年版《美国国家创新战略》确定了九大战略领域：先进制造、精密医疗、大脑计划、先进汽车、智慧城市、清洁能源和节能技术、教育技术、太空探索和计算机新领域。这九个领域与中国重点发展的科技方向重合，因此，美国部分势力将中国视为争夺国际人才最危险的竞争对手。2019年，特朗普政府宣布对H-1B签证进行改革，目的是以美国绿卡吸引高技能人才优先来到美国。

　　综上所述，数字经济被喻为第四次工业革命。在这个时代大背景下，国际人才竞争将会愈演愈烈，人才已经成为重要的战略资源。

　　二、国际人才社区初见成效但亟待创新：国际人才竞争的国内发展环境

　　人才战略是实现中国可持续发展的根本保证，关乎国家核心利益，为中央高度关切。2015年，习近平在十二届全国人大三次会议上海代表团审议时强调，“人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动，谁拥有一流的创新人才，谁就拥有了科技创新的优势和主导权”。2017年10月，党的十九大报告提出要将中国建设得更具创新力和竞争力。2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，组建国家移民管理局。《2019年政府工作报告》提出十大项2019年政府工作任务。其中四项与国际人才战略密切相关，约占总体任务的1/4。其中，第三项“坚持创新引领发展，培育壮大新动能”，明确提出要“改革完善人才培养、使用、评价机制，优化归国留学人员和外籍人才服务。把面向市场需求和弘扬人文精神结合起来，善聚善用各类人才”。

　　十九届四中全会强调要实现高水平开放、高质量发展。为贯彻这一重要指示精神，越来越多的城市积极探索与创新移民管理政策，突出表现在国际人才社区建设。以北京、上海和广州为例：

　　(1)北京：2017年北京市人才工作领导小组印发《关于推进首都国际人才社区建设指导意见》。意见提出要建立“具有国际竞争力的人才制度优势、国际一流的创新创业生态系统、与国际接轨的宜居生活环境”。《2019北京市政府工作报告》提出七项主要工作任务，其中第三项是“坚持创新驱动，着力增强全国科技创新中心的引领性和影响力”，完成这项任务的重点是“在全球范围内拓宽人才引进渠道，集聚培养一批战略科技人才、科技领军人才。推进国际人才社区建设，打造国际人才港”。

　　总体上，北京国际人才社区建设已经取得显著成绩。根据《2019北京市政府工作报告》的总结，“北京高度深入对接国际规则，服务业扩大开放综合试点三年两轮226项任务基本完成，累计形成68项开放创新成果，外资企业‘全周期’管理、商务备案与工商登记‘单一窗口、单一表格’受理等一批试点经验在全国推广。国内首家外资控股飞机维修企业落地运营，首家外资控股证券公司、三大信用评级机构等一批具有国际影响力的金融及服务机构落户北京，全年实际利用外资超过160亿美元。积极营造适合国际人才的‘类海外’环境，开展七家国际医院试点，办理港澳台居民居住证5895件，618名外籍高层次人才获得在华永久居留权”。

　　截至2018年，我国第一个国家高新区和第一个国家自主创新示范区中关村，有五万余名留学归国人员、外籍及港澳台人才，一万多名天使投资人，集聚了一批高水平的创新创业人才。高度聚集的优质人才产生了巨大的创新绩效。2018年，中关村企业总收入达到5.9万亿元，实现增加值8330亿元，对北京市经济增长贡献率达到39%;高新企业数1.4万余家，约占全国高新企业数的10%;全年天使和创投金额2400多亿元，投资金额和投资案例数约占全国1/3，成为了全球风险投资最活跃的区域之一。

　　(2)上海：2019年11月公安部与上海市人民政府签署《公安部上海市人民政府建立健全移民与出入境管理服务机制推进实现上海高水平开放合作备忘录》。内容包含对上海自贸区临港新片区引进的外籍人才提供办理长期居留和永久居留便利，在上海试点办理口岸电子签证。上海引进的国际公认杰出成就的外国人，可直接申请永久居留。上海高新技术企业、创新型企业、重点高校、科研机构和金融领域引进、推荐的外籍高层次人才可申请永久居留，获得永久居留资格的高端人才可推荐外籍专业人才申请永久居留。新试行的移民管理服务政策措施将有力促进上海及自贸区临港新片区引才引智工作，增强企业竞争力，进一步优化营商环境，促进服务上海的开放发展、改革发展、创新发展、高质量发展。

　　(3)广州：2018年广州推出《广州市价值创新园区建设三年行动方案(2018—2020年)》。重点建设10个园区，每个园区产业特色鲜明，呈现出优势互补且差异化发展格局。园区瞄准的均为高科技领域，如“互联网+”“AI+”(人工智能)、全新型平板显示、软件、大数据、智能制造、通信网络、卫星应用和信息服务、新能源汽车、生物医药与健康产业等。

　　为了吸引国际人才，广州从强化规划引领、加大土地储备和供应力度、完善基础设施配套、支持企业发展、优化创新体系、营造产业社区、加速人才引育、加大资金扶持力度等八个主要方面制定了较为详细的政策。围绕八大着力点，确定20项重点工作，内容覆盖了从编制规划等宏观层面到完善园区公寓配套、优化医疗教育配套、提升商业服务配套等微观落实，从坚持发展和服务实体产业、创新优化用地政策、提升基础设施配套水平等硬件建设到加强创新人才引进、完善人才培育体系、优化金融支撑体系等软件提升的各个方面。为显著提升10个产业园区的国际化特征，《方案》专门针对“支持构建中外合作开放创新体系”做出了工作部署。

　　不断推出的新政策，有力推动了面向国际人才的更深层次、更宽领域、更大力度的全方位高水平开放。从实施效果看，这些新政取得了切实成绩。根据本论文数据统计，2017年4月1日至2018年1月12日，中国共发放超过19.3万张工作签证，是改革开放40年来的最高平均值。

　　面向未来，中国在吸引和留住国际人才方面仍然面临艰巨挑战。主要表现在两个方面。

　　第一，从经济发展的阶段性特征看，我国已进入以速度变化、结构优化、动力转换为特征的经济发展新常态。新阶段的经济发展必须依靠创新驱动，才能加快实现由追赶型发展向引领型发展的转变，推动我国在事关国家战略利益和国际发展的重要领域和关键环节抢占制高点，提升我国产业在全球价值链中的地位，掌握竞争主导权。实现这些战略目标必须以稳定、有力和可持续发展的国际人才为支撑。

　　第二，从中国优秀人才的流动特征看，我国仍然亟待解决高端人才外流的问题。根据《联合国国际移民报告2017》统计，中国移民从2000年580万增长至2017年1000万，七年增长近两倍。中国移民的首选目的地是美国，从2000年130万增长到2017年240万，也是七年增长近两倍。从中国移出的主要是学术带头人。

　　三、总结

　　总体上，国内以国际化发展为定位的主要省市能够充分认识到国际人才社区建设的重要意义，并做出顶层设计。以京津冀和北京周边省份为例，中国(天津)自由贸易试验区设立，是中国大陆北方第一个自由贸易试验区;《河北雄安新区规划纲要》明确提出支持以雄安新区为核心，设立中国(河北)自由贸易试验区;《辽宁“一带一路”综合试验区建设总体方案》提出探索创建“大连自由贸易港”;2019年8月，国务院印发《中国(山东)、(江苏)、(广西)、(河北)、(云南)、(黑龙江)自由贸易试验区总体方案》，决定在六省设立自贸区，其中，中国(山东)自由贸易试验区涵盖济南片区、青岛片区、烟台片区，总面积119.98平方公里。

　　展望未来，中国通过创新思想，凭借宽广的国际视野和深厚的人文情怀，一定能够通过政策理论和实践创新，破解难题，将中国建设成为国际人才最佳目的地之一，在服务中国国际发展的同时，更为推动世界交流与合作贡献智慧和力量，为诠释中国首倡的人类命运共同体和“一带一路”建设增加一个来自中国的国际化注脚。

　　本论文为国家社科基金重大项目(项目合同号16ZD10)阶段性成果。作者为首席专家。