做好新兴领域科技创新政策的“加减法”

　　文/陈健(中国科学技术发展战略研究院)

　　当前，世界经济格局在深刻调整，贸易保护主义、单边主义抬头，国际竞争合作格局不确定因素和风险加剧。全球范围科技创新密集活跃，新一代生物技术、大数据、人工智能等新兴领域在带来重大产业机遇的同时，也涌现出全新的伦理和安全规制难题。随着中国日益走近世界舞台中央，备受全球瞩目，在积极融入全球创新网络、坚持开放合作的前提下，中国在这些新兴领域必将成为中国方案的贡献者、国际秩序的维护者和新治理规则的开拓者。这对我国科技创新政策制定提出了全新要求，也将我国带入科技创新体系破立并举的转型过渡期，迫切要求我们基于新兴领域的特点，对现有科技创新政策体系进行系统性研判，发掘各领域科技创新政策的空白点和薄弱点，做好政策的“加法”和“减法”。

　　一、加快做“加法”，弥补市场失灵

　　长期以来，我国科技创新政策对新兴领域关注不足，针对新兴领域的监管方式和法规体系建设“漏洞百出”，针对前沿技术的发展规律“摸不着头脑”，在市场失灵的环节发力不够，亟需“补短板”，做加法。

　　(一)尽快补充完善新兴领域的政策法规漏洞，尤其要

　　基于伦理道德要求和国际通行规则设置若干底线和红线

　　中国要成为负责任的全球大国，就必须坚持底线思维，对新兴领域带来的伦理、道德、国家安全和公平竞争等风险进行预判和约束引导，确保新兴领域安全、可靠、可控发展，不能自搞一套。目前在基因编辑、人工智能等领域已经存在这样那样的热点问题，给我们很大的警示。未来不管在超前科学问题方面，还是在技术的应用方面，都应该在包容审慎的基础上，以国际伦理道德和通行规则为基准，设置若干原则性的规定，健全责任追究制度、负面清单制度和信用约束机制。同时，还要针对新兴领域出现的新型商业模式、商业秘密、外观设计等有关的知识产权法律条例进行修订，并及时把伦理标准融入技术标准。例如，2017年，美国电气和电子工程师协会(IEEE)宣布了三项新的人工智能伦理标准，强调在设计和实现机器人系统的过程中，需要对伦理和工程设计进行协调。

　　(二)构建面向未来的前沿基础研究、前瞻性技术、颠覆性技术和非共识项目的科研管理体系

　　当前，我国在部分新兴领域已从“跟跑”“并跑”实现“领跑”，进入“无人区”。在这一阶段，创新的基本规律正在发生变化，基础科学在产业创新中的作用日益显著，前瞻性和颠覆性技术越来越成为未来国家竞争的方向盘，非共识项目越来越成为源头性创新的摇篮，风险和不确定性也随之增加。因此，过去面向确定的方向和技术路线的举国体制必须转型，建立新的科研管理体系迫在眉睫。具体而言，应增加“自下而上”的政策决策机制和通道，完善多方参与、多维度审题的工作机制，建立容错试错的评价方法，突出用户和需求方的全过程参与，启动快速响应机制，创新项目资助方式，以共性技术平台、公共研发服务平台等方式推动公共创新供给，以激发新兴领域的创新活力和动力，降低不确定性和风险。

　　(三)塑造鼓励多样性的创新文化和创新生态

　　新兴领域发展为我国在世界上树立科学权威和创造独特的创新文化体系提供了契机。在新兴技术领域，民间科学家、民间创新者等多元主体涌现，开源、众包、分布式制造等研发模式催生了多种新兴业态和大量高度异质性的创新成果，需要我国建立支持多样化创新主体和创新业态的文化体系和生态，形成“八仙过海各显神通”的氛围。政府与创新主体之间要建立一种契约型的关系，采用包容性的政府监管与治理模式，鼓励各个地区在建设新兴产业创新示范区、新兴产业特色集群等方面开展试点，结合本地实际研究出台地方性管理制度，不能千篇一律搞重复建设。尤其是针对高校和科研院所同质竞争的问题，应鼓励各个地方敢于创造、同台竞技，打造一批各具特色的大学、新型科研院所和国家实验室。

　　(四)完善促进融合创新的政策

　　新一轮科技革命和产业变革呈多领域、跨学科、群体性突破新态势，并不断向社会经济各领域深入渗透，单点技术和单一产品的创新正加速向多技术融合的系统化、集成化创新转变。目前我国的融合创新政策还远远不够。未来应着力融合发展，提升新兴领域对传统动能的带动作用。创新体制机制，突破院所和学科管理限制，在人工智能、智能制造、基因工程、数字创意等交叉融合领域，构建若干产业创新中心和产学研用协同创新的新型创新平台，营造有利于跨界融合研究团队成长的氛围。打破制约企业跨所有制、跨行业创新合作的限制，促进生产要素和生产流程共享，加快跨界融合、系统整合。

　　二、坚定不移做“减法”，杜绝制度失灵

　　新兴领域瞬息万变，我国一些老旧政策中存在诸多制约新兴事物涌现、阻碍经济高质量发展的制度瓶颈，亟需“废改停”，做减法。

　　(一)减少干预过多的政策，避免创新规制越位的现象

　　在市场经济下，政策的产生一定是克服市场失败的，只要是市场能够解决的问题，政策就不要干预，这是基本原则。像基础研究或公共领域创新等市场解决不了或不愿意做的问题，政策才去支持。现在的政策太多太饱满，其实并不是都能促进创新，也不是都符合国际规则。例如中小企业创新基金，其实是不符合WTO规则的，政府是好心办了坏事。未来要将这样的政策精简，尤其要实现从选择性政策向功能性政策的过渡。

　　(二)减少与目标相背离的政策，避免创新规制错位的现象

　　当前我国有很多政策工具的应用是与大目标相悖的，例如，我们一方面强调事业单位要提高创新活力，另一方面还要强调定岗定编和设置绩效工资总额，这本身就是限制活力的。政策考评和评价过度量化扭曲真实意图。目前各级政府在分解、落实科技创新政策的目标时，往往运用科技投入、专利、论文等容易测度的量化指标，但这实际在很大程度上扭曲了建设科技强国、创新型省市等真实意图。这些明显与现实不符的政策一定要及时调整。

　　(三)调整权责不明确、多头管理、相互打架的政策，尽快明确主管部门

　　基于新兴产业的复杂性，许多政策由多个部门共同推进，部门的权责不够明确，且很多政策是“头痛医头、脚痛医脚”，政策之间协调性弱、相互打架时有发生。例如，无人机涉及生产、销售、飞行者资质、事后处罚等环节，而相应的监管则牵涉到工商部门、民航部门、工信部、公安部门等多个部门，任何环节有纰漏，都给无人机监管留下灰色地带。在许多新兴产业的区域化协同项目中，比如浙江在建的科创走廊，以及上海牵头的G60科创走廊等，跨区域协同都停留在表面，甚至连跨区域之间的联合攻关都困难重重。未来应系统地梳理各协同环节和领域可能存在的困难和风险，调整不自洽的政策，尽量减少责任部门，尽快明确主体部门，出台部门协同的政策法规。

　　(四)取消不必要的行业门槛限制，简化审批流程

　　新兴领域具有市场主体变化快、业态新等特点，因此，应及时简化事前审批流程，健全事中事后监管，提高行政审批效能。比如在工商注册等方面，要进一步深化商事制度改革，推进工商注册便利化，扩大简易注销试点，优先对新业态实行“证照分离”改革试点，在工商登记中推进“多证合一”。放宽新兴经济领域政策限制，建立公平开放的市场准入制度，积极开展科创板及注册制试点，优化多层次资本市场对新兴领域的支持。

　　本研究受科技部战略研究专项“新兴产业发展与‘创新政策3.0’研究(ZLY201709)”资助。