“数字化创新”需重视走出“政府失灵”困境

　　文/陈健 陈志(中国科学技术发展战略研究院)

　　数字化创新是“数字化要素与其它生产要素的重新组合”，它是以数据为核心生产要素，以数字化平台为载体，通过数字与物理技术的组合实现组织和生产，不断产生新的数字化形式的产品、服务和解决方案的创新过程。数字化创新以其高度的融合性和渗透性扩散到经济社会的各个领域，创新无所不在，突破性创新持续涌现，产业组织边界不断扩展，并推动经济-社会范式逐渐实现系统性、全局性的变革，使政府面临全新的“政府失灵”困境。

　　一、数据作为新的关键生产要素增加了政府预测与管理的难度

　　数字化创新有三大特点：集群与系统化、分散化、一体化，改变了原有技术创新的组织模式。(1)集群与系统化。在数字化创新中，数字技术作为“一般性技术”与其它技术和组件相互嵌入和重新组合，以“技术集群”的形式出现，单点技术和单一产品的创新正加速向多技术融合的系统化、集成化创新转变。(2)分散化。数据的分散化特征使数字化创新成为一种“人人参与”的创新，开源、众包、分布式制造等模式催生了大量高度异质性的创新成果。例如支付宝小程序平台向个人开发者开放，小程序数量已超过2万个，许多应用场景是个人开发者创造出来的。(3)一体化。数字化创新包含技术创新、产品创新、流程创新、组织创新、商业模式创新、营销创新等多种形式，覆盖创新链的各个环节，来自不同环节的创新数据通过数字化平台整合起来，基于各环节的数据反馈和实时互动实现创新的快速迭代，大大缩短了创新周期。

　　数字化创新以上三个突出特点使原有的科研组织、规制和知识产权保护受到不小的挑战。一是原有的科技领域布局和科研组织管理主要针对技术路线相对明确、集中的特定技术，难以适应集群式、分布式的数字化创新。二是新产品、新业态等“破坏性物种”的爆发式涌现需要不断更新和采用更具针对性的规制。例如诺华公司将传感器嵌入药丸用以追踪患者的药物依从性，这种新型电子药物就需要监管部门就其安全性、健康数据隐私性等问题采取更及时、更具弹性的措施。三是数字与物理知识的深度融合，使知识产权的界定和侵权更加复杂。

　　二、产业融合与平台组织使原有的产业组织和创新治理的对象、范围和边界模糊化

　　在数字化创新中，基于平台形成的生态系统成为主要组织模式，各种数字化技术、工具、基础设施在共享的数字大平台上相互融合，进而引起产业组织边界的融合。例如，医药公司吉利德与谷歌母公司旗下的Verily展开数字化合作，由吉利德提供数据，Verily提供大数据处理平台，通过大数据分析不仅可以加快研发速度，还能够不断挖掘数字医疗设备的全新应用场景，促成了硬件与服务业的融合。很明显，平台保留了经济主体的实时活动数据，可以采用有倾向性的交易规则和定价策略，对市场资源的调配进行干预，产生一定的垄断效果。但平台型垄断与传统的经济负外部性问题有着本质不同，难以对其进行科学合理的判断。例如美国政府对于微软和Facebook的垄断影响在18年前和现在就采取了截然不同的态度。进一步地，许多超级平台如蚂蚁金服既是科技平台，又是金融平台，产业的技术、实体边界趋于消失。这使得选择性的产业政策不再适用于具有模糊边界的数字化产业，数字化公共基础设施与私有基础设施的提供主体与方式也受到挑战。

　　三、数字化创新正挑战政府现有认知水平和社会治理手段

　　随着新兴科学技术与社会的交互程度的不断增强，科学与社会的关系从传统的“科学与社会”“社会中的科学”向“科学伴随社会”和“科学为了社会”的范式目标转移。数字技术创新成果的扩散和应用在增加社会福祉的同时，也引发了大量道德伦理、环境保护、公共安全和社会民生等方面的负向危机。例如人工智能可能带来的失业危机和社会情感缺失，打车软件带来的人身安全隐患，共享单车带来的乱投乱放问题等。

　　在这样的情境下，创新治理的困境在于：一是政府传统“被动回应”社会问题的思维方式已经跟不上问题产生的速度，反而在响应的过程中产生越来越多新的问题，错过了最佳治理时机，甚至使问题演化成危机事件。二是政府认知水平的有限性使得政府的决策需要依赖于更多有效数据的支撑。然而在数字化时代，数据数量之大、传播速度之快变得越来越难以控制，企业、公众、社会组织都成为信息的发布者，媒体为了吸引公众眼球往往隐瞒部分信息，这使得政府将在信息不完全甚至扭曲的情况下做出决策。

　　四、数字化创新治理的四点建议

　　数字化创新既需要政府给予一定的试错空间，又需要政府在制度层面有效克服数字化创新的技术难题，避免或减少其在经济、社会层面的负向影响，具体来说，要在治理边界、工具、技术、体系四个方面完善符合数字化创新的治理。

　　1.收缩治理边界，着重营造开放包容的创新环境

　　在数字化创新中，政府应坚定市场在“供给侧”与“需求侧”资源配置中的决定性作用，而集中精力扮演好催化剂和促进者的角色，从创新环境面出发，为数字化创新修好“高速路”。(1)重点关注安全、交通、环保等公共领域，推进数字化基础设施的建设升级。(2)针对数字技术集群特有的重大前沿理论和共性关键技术瓶颈，加强基础研究，构建共性技术平台。(3)建立标准规范以及商业模式和竞争规则，完善知识产权、个人隐私权的保护机制和相关立法。(4)对创新主体进行监督,防范潜在风险，防止数字化平台的垄断行为。(5)在数字化创新成果的共同研发、全球推广、信息共享、标准制定、贸易争端等问题上加强全球合作。

　　2.不断创新公共产品和服务的提供方式，善用自我规制、实验性规制、分类监管、负面清单、信用体系等治理工具

　　政府作为公共产品和服务的提供者，应运用企业家精神重塑自身角色，建立“企业家型”政府，不断创新公共产品和服务的提供方式。(1)引导平台提升自我规制能力。在数字化创新的诸多领域，平台往往比政府更接近创新前沿，对于风险认知能力更强，技术手段更先进，政府应对平台进行适当授权，支持平台在互联网金融监管、网络防攻击能力等方面实施自我规制。例如滴滴等平台应通过大数据分析加强合格司机挑选和实施动态监督。(2)在地方建立实验性规制试点并加强相关制度的正式化。我国在数字化创新方面已颁布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等“实验方案”，需就存续期内效果、效率进行互动评估并加以固化。(3)对平台进行分类监管。应从技术类型、垂直领域、开放程度、风险等级等方面对平台进行精细化区分和分类施策，避免“一刀切”。(4)继续推进负面清单管理模式。保护各类创新主体依法平等进入，并树立底线意识，设置合理的“安全阀”和“红线”，着力防范区域性、系统性新风险。(5)建立以信用为核心的创新监管机制。各部门与企业共同建立个人征信 “黑名单”，从根本上规范用户行为，约束失信的动机和空间，从而降低治理难度。

　　3.善用数字化技术手段，提高敏捷管理、跨部门协调和前瞻性预测能力

　　政府自身作为数字化创新成果的用户，不仅要重视制度和立法的作用，更要将技术驱动型治理模式提升到一个新的维度，通过数字技术手段的运用，把“数据负担”变成“数据红利”。(1)利用数字技术感知社会态势、畅通信息渠道、优化事务流程，为敏捷、精准、高效的创新治理提供决策支持。(2)推动全国一体化的国家大数据中心建设，提高跨部门、跨地域、跨产业的协同管理和服务能力。(3)利用数字技术实现对新事物的潜在价值和风险的前瞻性研究评估与响应性过程监管，而不是仅仅通过事后治疗来挽回损失。美国、日本等发达国家均已制定“数字政府计划”以提升政府的数字化治理水平。我国金融监管部门正在探索利用区块链和“智能合约”技术自动监控企业是否合规，并向监管部门实时报警，将大大提升监管的效率。

　　4.加强群体治理，构建包含更广泛社会影响的“负责任的创新”治理体系

　　政府应引导数字技术向“负责任的创新”过程演进。这要求政府一方面在传统创新范式所关注的技术先进性、可行性和经济效益的基础上，进一步强调科技创新的社会、伦理、公众需求等准则，为数字化创新提供一种系统评估与治理的范式框架;另一方面，需要各部门通力合作，建立“数字化创新治理协调平台”，鼓励和引导社会公众积极参与治理过程，积极探索公共服务领域PPP实践，通过政府的适度监管、用户辨识能力的提高、平台自治、媒体的正确舆论引导等，将数字化创新在社会层面可能带来的潜在的负面影响降到最低，最大化创新成果的社会福利。

　　本研究受科技部创新战略研究专项“新兴产业与‘创新政策3.0’研究”(ZLY201709)和“促进科技与经济融通发展重大问题研究”(ZLY201732)支持。