国家实验室的建设运营及治理模式

　　文/周华东 李哲(中国科学技术发展战略研究院)

　　二战期间，“曼哈顿工程”的巨大成功，让全世界认识到集中国家力量组织大科学工程在发展国家战略性关键技术中的巨大推动作用。战后，发达国家都积极发展国家实验室和大科学中心，比如美国陆续建立了一批国家实验室，德国建立了亥姆霍兹联合会(原名大科学中心联合会)，英国建立了卡文迪什国家实验室、卢瑟福-阿普尔顿国家实验室，法国建立了国家科学研究中心。经过几十年的发展，各国根据本国的制度框架，形成各具特色的国家实验室治理模式，在国家实验室的投资建设、运行资助、外部监督和内部管理等方面既有共同之处，也存在明显差异，这些经验对于我国国家实验室建设有着重要借鉴意义。

　　一、机构建设的投资模式：全额出资、主导出资

　　当前，国际上主要国家的国家实验室或大型科学中心，都是面向国家重大发展战略和重点科技任务，政府都是其建设运行的主导力量，但在具体建设和运行投入模式上有一定的差异，主要有以下两种。

　　政府全额投资模式。美国国家实验室均由美国联邦政府全额出资建设，国家实验室资产所有权都归政府所有。尽管部分国家实验室委托第三方承包经营管理，但是承包方不拥有国家实验室资产的产权。

　　政府主导投资模式。德国等欧洲国家在建设国家实验室和大科学中心时，一般采用联邦政府、地方政府占主导，同时吸引社会机构参与的多元投资模式，通常采用独立法人的模式运行。

　　二、机构运行的经费支持模式：全额拨款、部分拨款

　　全额拨款模式。美国国家实验室的运行经费和研究经费基本都由美国联邦政府直接全额拨款，机构运行和研发机构的92%～97%都来自政府直接拨款，比如2013年橡树岭国家实验室研发经费的97.4%来自政府拨款。

　　政府部分拨款、稳定支持模式。德国政府对亥姆霍兹联合会的运行经费支持，主要基于机构运行绩效评估提供相对稳定的政府经费支持，但是一般并不全额拨款。比如，2013年，德国亥姆霍兹联合会经费预算中的70%左右，由联邦政府和各州政府按9∶1的比例提供，另外30%来自第三方经费，也就是由各研究中心通过竞争性经费(包括来自外部的公共或私营机构的合同经费等)方式获得。

　　三、机构的政府监管模式：归口监管、多方监管和统一监管

　　监管与政府管理体制及经费投入有关，一般由实验室主管部门或出资的地方政府进行监管。监管主体主要有归口监管、多头监管和统一监管三种模式。

　　归口监管。美国国家实验室采取主管部门归口监管模式，也就是各相关联邦政府部门分别建设国家实验室，并拥有对其下辖国家实验室的监管权。比如，能源部先后建立了17个国家实验室，这些实验室大都由能源部的内设机构科学局进行直接管理。

　　多方监管。德国亥姆霍兹联合会是独立的非营利性机构，其经费支持来源于多个联邦政府部门，由相应政府部门对其进行监管。比如，德国亥姆霍兹联合会中的德国宇航中心，其经费主要来源德国联邦经济部和德国教研部，这两个部门对宇航中心都有一定的监管权(主要包括经费监管、主席任命、考核评估等)。

　　统一监管。2013年，俄罗斯颁布了《俄罗斯科学院改革法案》，成立了联邦科研机构管理署，统一监管由原俄科院、俄医科院和俄农科院支配的联邦资产及下属所有机构。

　　四、机构所有权与运营模式：政府运营、委托运营和自主运营

　　在国家实验室和大科学中心的所有权与运营模式上，国际上有以下三种通行做法。

　　政府拥有、政府运营(Government Owned-Government Operated，GOGO)：美国国家实验室一类采用政府拥有、政府管理的模式，即“国有国营”类型，实验室土地和研究设备为联邦政府所有，其雇员和管理者均为联邦政府公务员，遵循公务员管理制度，主要开展战略性、探索性以及涉及国家安全的保密性研究工作，管理方式相对简单直接，由主管部门根据国家需要制定实验室研究计划，并负责执行，例如美国国家能源技术实验室。

　　政府拥有、承包方运营(Government Owned-Contractor Operated，GOCO)。美国能源部国家实验室的主要管理形态是政府拥有、承包方管理的模式，即“国有民营”类型。这类实验室的土地和设备通常由联邦政府拥有或租用，而管理工作由联邦政府以合同方式委托给企业、大学和非营利机构等承包方负责，联邦政府部门通过竞争方式选取承包方。比如，美国能源部下辖的17个国家实验室，除了上面提到的美国国家能源技术实验室外的16家国家实验室都采用GOCO管理模式。

　　独立机构、自主运营。欧洲的一些大型科学中心，机构属于独立法人，机构资产归机构所有，接受政府的稳定经费研究资助，同时接受政府一定程度的监管，但是机构享有充分的内部管理自主权，机构管理运行是完全独立自主的，如德国亥姆霍兹联合会的重大决策由机构内部决定。

　　五、机构内部治理模式：理事会制度

　　从现有国际经验来看，国家实验室或大型科学中心在内部管理上，除GOGO模式，均采用了理事会制下的主任(主席)负责制。理事会是最重要的内部决策机构，理事会构成一般遵循利益相关原则和专业化原则，也就是理事成员主要来自利益相关方和实验室所处领域的专业人士。

　　GOCO模式下的治理模式：美国国家实验室实行理事会决策、实验室主任负责日常管理的领导体制。理事会由利益相关方组成，主要是实验室承包方(如承包实验室的大学或管理公司)，同时也会引入若干相同领域的杰出科学家代表、产业界代表等。如，阿贡国家实验室的理事会成员由承包实验室管理的芝加哥大学阿贡有限公司选聘产生，本届理事会共24名，理事长为芝加哥大学校长，其他理事会成员还包括主管实验室的副校长、实验室主任以及其他相关大学、企业等的主管人员。理事会的主要职责为：就实验室管理中的重大科技议题、长期发展目标、经费和设备计划、合作研发、机构建设等方面提供指导、监督、引导和建议。实验室主任由主管部门或者承包方在全国范围内选聘，理事会及政府主管部门共同确定人选后，由承包方负责人任命，任期根据法律和表现决定。

　　独立机构的治理模式：德国亥姆霍兹联合会理事会成员是由联邦政府、州政府的政府代表(“当然成员”)，以及与机构相关的六大研究领域的科学界、商界、工业界的代表组成(这些代表由联合会成员代表大会选举产生)，联合会主席担任理事长。理事会负责机构重大事项决策，并选举出主席与副主席。

　　六、我国国家实验室建设运营及治理模式的建议

　　第一，政府全额投资建设，提供持续稳定支持。为确保国家实验室高效建设和运行，能有效支撑国家重大战略发展目标，可采用政府全额投资建设，建立基于机构运行绩效的全额经费支持模式。

　　第二，突出顶层设计和统筹。为加强国家实验室的统筹规划，建议建立国家层面的国家实验室联席会议制度，决定国家实验室发展规划、确定战略方向和重大任务部署等重大问题决策。在管理体制上，区域特点突出的实验室可委托地方政府共管;研究领域聚焦于行业发展的实验室，可委托行业部门代管。

　　第三，建立理事会领导下的主任负责制。建议采取理事会领导下的主任负责制这一国际通行做法。根据利益相关原则和专业化原则，理事会成员应由相关政府部门及相关领域的科技界、产业界专业人士担任。理事会负责机构章程、发展规划、经费预算、监督考核、机构建设以及实验室主任提名等重大事项的决策，但不干预实验室日常管理。实验室主任在全国范围内公开招聘，由理事会任命，负责实验室的具体管理和运营。

　　本研究得到科技创新战略研究专项《科技创新政策体系框架与重点方向研究》(ZLY201501)的资助。